2017년 개헌특위 집중토론자료 수정본

		재정·회계검사기관·경제

2018. 2.

헌법개정 및 정치개혁 특별위원회

-  -

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1 . 재정제도	1

가. 예산제도 개편	3

나. 그 밖의 재정 관련 사항(재정준칙 등)	15

2 . 회계검사기관	29

가. 감사원의 소속·기능 등	31

나. 감찰원	45

3 . 경제	47

가. 경제민주화 조항 강화 여부	49

나. 국토 정책	59

다. 중소기업·농어업·소비자 보호 등	65

라. 대외무역·과학기술	78

- 목  차 -

	1

재정제도

가.	예산제도 개편
나.	그 밖의 재정 관련 사항(재정준칙 등)

가		예산제도 개편

(1) 현행 헌법

제54조 ① 국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

② 정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

제57조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
①	예산법률주의 도입 여부	[주요 내용] 예산의 목적, 내용, 구체적 집행기준 등을 법조문의 형태로 기재하여 예산을 법률의 형식으로 의결하는 예산법률주의를 도입할지 여부 [논의 경과] 예산법률주의를 도입하게 되면 예산의 법규범성이 명확해지고, 예산법률에 예산의 목적, 내용, 제약, 권한과 책임 등의 내용이 규정됨으로써 예산의 투명성과 재정운용의 책임성이 제고될 것으로 기대된다는 데 대체로 공감 [소위 발언요지] 예산법률주의를 도입할 필요가 있다는 의견(변재일위원, 1차) 예산과 예산법률의 실질적인 차이점, 예산법률주의 도입의 기대효과에 대하여 면밀히 검토할 필요(이주영위원, 2차) 헌법에는 예산법률주의의 선언적 규정을 두고, 구체적인 사항은 법률에 의하도록 규정할 필요(김동철위원, 2차) 예산법률주의를 도입하면서 정부에 편성권을 둔다면 정부의 입법발의 형태로 운영될 가능성이 크며 이렇게 될 경우 예산법률주의를 도입하더라도 전략적 배분단계부터 국회가 관여할 수 있는 여지는 적음(이인영위원, 2차) 예산법률주의가 오히려 정부 예산 집행의 효율성과 탄력성을 증진시킬 수 있다는 의견(성일종위원, 3차) [집중토론 논의경과] 예산법률주의 도입에 대해서는 대체로 찬성하는 의견이나, 예산법률주의 도입에 따른 기대효과 및 법률 위반에 대한 결산과정에서의 통제방안에 대한 질의가 있었음. [집중토론 발언요지] 의원내각제에 근거한 일본식 예산비법률주의에서 벗어나 예산법률주의 택해야 하는 것이 당연하며, 세입과 달리 세출은 법률주의가 채택되어 있지 아니하여 행정부에 과도한 재정권한을 부여하고 있음(강창일위원) 예산의 법규범성 강화, 재정 책임성 강화 등 위해 예산법률주의 필요(이종구위원) 예산법률주의 도입하였을 때 현행과 비교하여 재정민주주의와 재정의 책임성 강화를 제고할 수 있는지, 결산과정에서 법 위반 사항 발생 시의 효과 및 통제 방안에 대한 질의(이태규위원) 현행 예산제도가 권력의 집중을 야기하는 부분과 그 통제방안 질의(김성태위원)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 149) (다수의견) 재정민주주의와 재정의 책임성 강화 측면에서 예산법률주의 도입 필요 (소수의견) 현재도 예산법률주의적 특성이 부분적으로 도입되어 있다는 점 등을 볼 때 예산법률주의 도입에 반대(현행 유지) [국민대토론회] (도입에 찬성하는 의견) 의회 권한의 강화, 재정에 대한 민주적 통제 강화를 위해서 예산법률주의로의 전환이 필요함. (도입에 반대하는 의견) 예산을 법률처럼 엄격히 만들어서 국회에서 정치화되는 영역에서 많이 논의가 되면 문제 상황에 대응할 때 유연성이 굉장히 저하될 우려 예산법률주의를 채택한 외국 국가들과 우리나라의 예산 운영의 방식과 절차 간에 차이가 있으므로 도입에 신중할 필요 (그 외) 예산법률주의는 학자에 따라 의도하는 수준이 다르므로 명확한 표현을 사용할 필요 [개헌특위 홈페이지 주요의견] 예산법률주의를 도입할 경우, 예산편성 순기도 당겨야 하고 예산편성의 예측불가성이 증가할 수 있으므로 도입에 신중할 필요가 있다는 의견

외국 입법례

<예산법률주의 채택 국가 : 미국, 독일, 오스트리아, 프랑스 등>

(미국) 연방헌법 제1조제9항

(전략) 국고는 법률에 따른 지출승인에 의하여만 지출할 수 있다. (후략)

(독일) 기본법 제110조제2항

예산안은 그 연한에 따라 1년 또는 다년 회계연도로 나누며 제1차 회계연도의 개시 전에 예산법률에 의하여 확정되어야 한다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제51조제1항

국민의회는 연방재정기본법 및 그 범위 내에서 연방재정법을 의결한다. 그 협의에는 연방정부의 안이 토대가 되어야 한다.

(프랑스) 헌법 제34조 및 제47조

제34조 (전략)재정 법률들은 조직법에서 정한 요건과 유보에 따라 국가의 세입과 세출을 정한다. (후략)

제47조 의회는 조직법에서 정하는 바에 따라 재정 법안을 의결한다. (후략)

<예산비법률주의 채택 국가 : 일본, 한국 >

(일본) 헌법 제83조, 제85조 및 제86조

제83조 국가의 재정을 처리하는 권한은 국회의 의결에 기하여 행사하여야 한다.

제85조 국비를 지출하거나 국가가 채무를 부담할 경우에는 국회의 의결에 기하여야 한다.

제86조 내각은 매 회계연도의 예산을 작성하여 국회에 제출하고 그 심의를 받아 의결을 거쳐야 한다.

2009년 자문위 의견

예산과 법률의 불일치 해소, 예산정보의 공개 등을 통한 재정민주주의 실현, 국회의 재정통제권 강화를 위하여 예산법률주의 채택이 바람직

2014년 자문위안

예산법률주의를 도입함으로써 정부에 대한 재정통제가 보다 실효적으로 이루어지도록 하는 한편, 기존 예산명세서상 숫자의 나열로 된 예산심의 과정을 보다 투명하게 하여 국가재정의 효율성 제고

예산법률안의 범위와 내용, 관련 자료의 제출 등 국회의 심의·조정을 위하여 필요한 사항은 법률로 정하도록 함

국회예산정책처 의견

예산법률주의의 장점과 단점

- 장점: 예산의 법규범성 명확화, 예산의 투명성 및 재정건전성 제고 등 기대 가능

- 단점: 예산집행의 경직성 증가, 법률형태의 예산안 편성‧심의의 어려움 등 발생 가능

정부의 증액동의권 관련 검토사항

- 예산법률주의를 도입하고 증액동의권을 폐지하는 경우 대통령의 거부권 부여 가능(대통령제 전제)

- 증액동의권 범위를 축소 운용하는 방안도 고려 가능

- 예산심사절차 개선: 국회가 지출총량, 재정수지, 국가채무 등 재정건전성 유지에 필요한 사항을 사전에 의결하고 그 범위 내에서 예산 심사하는 방안

정부 예산안 편성 과정에 대한 국회 관여 방안

- 외국의 경우 의회의 예산심의 전에 정부가 경제전망, 세입, 재정총량 등을 담은 보고서를 의회에 제출하여 의견을 청취한 후 이를 고려한 본예산을 추후에 심의하는 방식으로 국회와 정부가 협업

논의사항

주요내용 및 논의경과

참고 사항

②

예산편성권의 소재

[주요 내용]

예산안을 정부가 현행처럼 편성하는 방안, 국회가 직접 편성하는 방안 등에 대한 논의

[논의 경과]

정부가 예산안을 제출하도록 하되 편성권을 국회로 가져오자는 의견, 책임 일원화·효율성 등 차원에서 정부가 편성하도록 할 필요가 있다는 의견, 현행대로 정부가 편성하더라도 국회가 예산편성 과정에 초기부터 적극 참여할 수 있는 헌법적 근거를 마련하자는 의견 등 개진

[소위 발언요지]

예산법률주의를 도입하고, 예산편성권을 국회가 가져옴으로써 세출과 세입에 대해서 의회가 책임져야 한다는 의견. 편성권을 국회가 행사하되 행정부가 정책의 수립과 관련한 의견을 제출할 수 있도록 할 필요(김동철위원, 변재일위원, 1차)

보다 세부적인 제도 설계가 함께 검토될 필요(김동철위원, 1차)

정부가 예산안을 제출하도록 하되 편성권을 국회로 가져오거나, 국회가 예산편성 과정에 적극 참여할 수 있는 헌법적 근거를 마련하자는 의견(이인영위원, 이철우위원, 2차)

국회로 예산안편성권을 가지고 오는 것은 바람직하지 않음. 다만 정부가 예산안을 확정하기 전에 국회와 사전 협의를 할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요(성일종위원, 3차)

국회가 예산편성권을 행사하여 예산 지출 항목을 결정하도록 할 필요(정춘숙위원, 3차)

정부에 예산안 편성권, 집행권이 집중되어 있는 상황에서는 국회가 민주적 재정통제를 하기 현실적으로 어려움. 정부가 4월경 재정배분 전략을 수립할 때부터 국회가 적극적으로 관여할 수 있는 제도를 헌법에 마련할 필요(이인영위원, 3차)

[집중토론 논의경과]

예산편성권을 국회로 이관할 것인지, 현행과 같이 정부에 둘 것인지에 관한 의견 차이 존재

[집중토론 발언요지]

예산편성권은 대통령 권한 분산 문제와 연계하여 논의해야 하며, 권력 균형과 견제의 측면에서 국회로 이관할 필요(김관영위원)

국민주권 실현 위한 집행부 권력의 통제수단으로서 법률 및 예산 등 기획권력은 원칙적으로 의회의 권한이며, 예산안 작성은 정부가 할 수 있더라도 예산편성권은 의회에게 주는 것이 필요(김종민위원)

예산법률주의에 찬성하나, 예산편성권은 집행기관인 정부가 제일 잘 알기 때문에 정부에 맡기는 것이 타당(이종배위원)

모든 민원이 국회로 올 수 있는 등 자원의 효율적 배분 면에서 국회의 예산편성은 위험하며, 현행 예산을 수정·보완하는 제도를 보완하는 것으로 충분(성일종위원)

[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 154)

예산법률주의가 도입됨을 전제로 할 때 예산편성권과 예산법률안제출권의 소재를 나누어 논의하였음

<예산안 편성권> 예산법률주의를 도입하더라도 예산의 편성권은 현행대로 정부에 두는 것이 적정함

<예산법률안 제출권> 현행 헌법 제54조의 개정과 관련하여 개헌 논의 과정에서 채택될 권력구조(정부형태)의 모습별로 안을 도출함

(1) 대통령4년중임제가 채택될 경우:

- (다수의견) 예산법률안 제출권을 국회에 둠

- (소수의견) 예산법률안 제출권을 정부에 둠

(2) 분권형 정부제(이원정부제)가 채택될 경우: - 예산법률안제출권은 정부에 둠

[국민대토론회]

의회의 권한 강화를 위해서는 예산편성권을 국회로 가져오는 것도 검토할 수 있을 것임.

현행과 같이 행정부가 일방적으로 예산안을 편성하는 문제에 대하여는 일정한 정도의 견제가 필요하다고 생각함.

예산편성권의 국회 이관은 현 상황을 고려할 때 어려울 것으로 예상됨.

현재 기획재정부에 집중된 예산권과 재정에 관한 권한을 분리하는 방안을 검토할 필요

[추가자료]

(외국 입법례)

예산편성 주체	국가명
내각(정부)	영국·프랑스·독일 (예산법률주의) 일본·스웨덴 (예산비법률주의)
의회	미국 (대통령예산안이 참고자료로 제공됨)

(2014년 자문위안)

- 정부에게 예산법률안을 편성하여 제출하도록 하고 국회는 예산법률안을 심의·조정하여 예산법률로 확정함.

③

정부의 증액동의권 폐지·수정 여부

[주요 내용]

현행 헌법 상 정부의 증액동의 조항이 국회의 예산수정권한을 과도하게 침해하므로 이를 폐지 또는 수정하여 국회의 예산심사권한을 확보할 필요가 있다는 논의

[논의 경과]

국회가 예산안을 심도있게 심사하여 가장 바람직한 방향으로 수정할 수 있도록 증액동의 조항을 폐지 또는 수정하되, 국회에서의 과도한 증액 등 우려되는 부작용에 대해서는 대안을 마련하여 대비하자는 데 대체로 공감

[소위 발언요지]

예산편성권을 현행대로 정부에 두는 경우, 증액동의권을 삭제하는 것이 적정하다고 봄(이태규위원, 2차)

정부의 증액동의권은 국회의 예산수정권한을 과도하게 침해하므로 이번 개헌 시 삭제하는 것이 적정(김동철위원, 2차)

폐지 시 국회에서 정치적 목적에 의한 과도한 증액 등에 대해서 한정된 재원 내에서 합리적으로 규율할 수 있는 방안 등에 대하여 신중하게 검토할 필요(김동철위원, 이주영위원, 2차)

증액동의 조항이 국회의 예산수정권한을 과도하게 제약하므로 폐지하는 데 공감이 이루어졌으나 폐지 시 우려되는 부작용에 대비한 법·제도적 보완장치를 마련하자는 논의(변재일위원, 6차)

정부가 제출한 예산 총액의 일정 비율 내에서 국회가 자유롭게 예산을 수정할 수 있도록 하는 안 등에 대하여 긍정적으로 검토할 필요(변재일위원, 성일종위원, 이철우위원, 6차)

예산정책처의 강화, 국회 자체적인 예산편성 기준의 마련 등 관련 제도의 정비도 함께 이루어질 필요가 있음(김관영위원, 변재일위원, 6차)

[집중토론 논의경과]

예산에 대한 정부의 증액동의권 삭제에 대해서 대체로 찬성하는 입장

[집중토론 발언요지]

정부를 견제하기 위해서는 증액도 여야 합의에 의하여 감액처럼 할 수 있도록 하는 것이 바람직(이종배위원)

증액을 얼마나 할 것인지는 국회가 결정하는 것이 바람직(최교일위원)

현행 헌법 하에서도 국회의 예산자율조정권에 따라 각 항 내에서의 증감변경 등 운용의 묘를 살릴 수 있다고 봄(송기석위원)

[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 162)

(다수의견) 현행 헌법 제57조는 삭제하고, 그 대안으로 국회가 정부가 편성한 예산안의 촉액을 증가하거나 또는 신규사업을 추가(새로운 지출예산)하는 경우에는 정부의 동의를 얻도록 하자는 의견임.

(소수의견) 현행 헌법 제57조의 증액동의 조항을 유지하자는 의견임.

[국민대토론회]

장기적으로 국회의 예산수정권한을 강화하여야 함.

헌법 제57조를 폐지하게 되면 국회가 예산을 편성하고 예산을 증액하거나 그 내역을 수정할 수 있게 되는 것인데, 예산을 국회로 가져가면 재정정책의 효과를 거두기가 상당히 어려울 것으로 보임. 현행대로 유지하되 기획재정부의 예산권을 일부 다른 기관으로 이전하는 것이 적정하다고 봄.

[개헌특위 홈페이지 주요의견]

개선이 필요하다고 생각함. 정부는 매년 막대한 국고를 공무원의 보수 인상 및 복지 재원으로 사용하고 있으며, 그럼에도 헌법기관 등에 따라서는 공무원 정원 및 예산편성권으로 압박하고 있음.

외국 입법례

의회의 예산수정권한 - OECD 33개 회원국 대상 조사결과(2014)

OECD, Budgeting Practices and Procedures in OECD Countries, 2014, p. 88-89, p. 158-159

의회의 수정권한에 대하여 정부가 관여하는 형태의 제약이 없는 경우가 약 52%(17개국)이나, 증액동의 등 정부에 의한 제약이 있는 경우가 약 18%(6개국)임.

의회가 예산을 제한없이 수정할 수 있는 권한을 가진 국가 (17개국, 52%)	오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 독일1), 헝가리, 일본, 룩셈부르크, 멕시코1), 뉴질랜드, 노르웨이, 포르투갈, 터키, 슬로바키아, 스웨덴, 스위스, 미국
정부가 제안한 총액 내에서 수정할 수 있는 권한을 가진 국가 (8개국, 24%)	체코, 에스토니아, 이스라엘, 이탈리아, 네덜란드, 폴란드, 슬로베니아, 스페인
정부가 제안한 예산에 대하여 의회가 수용 또는 거부 중 선택만 할 수 있는 국가 (2개국, 6%)	그리스, 아일랜드
증액 시 정부 동의를 요하는 경우 등 의회의 수정 권한에 제약이 있는 국가 (6개국, 18%)	칠레, 영국, 호주, 캐나다, 한국, 프랑스

주: 독일과 멕시코의 경우 OECD의 조사결과와 독일기본법(헌법) 규정이 상이한 것으로 보이므로 해석 상 주의가 필요함(※ <참고> 「독일기본법」 제113조제1항 연방정부가 제안한 예산안의 지출을 증액하거나 새로운 지출을 포함하거나 향후 새로운 지출을 수반하는 법률은 연방정부의 동의를 요한다. 이는 수입 감소를 포함하거나 또는 장차 수반하는 법률의 경우에도 동일하다. (이하 생략)/멕시코 예산제도법은 의회가 예산을 증액하려는 경우, 재원 계획 또는 타 사업의 삭감을 요구함)

2009년 자문위 의견

국회의 지출예산 증액 및 새 비목 설치 제한 규정 삭제

2014년 자문위안

정부의 증액동의권은 유지하되, 예산법률주의 도입을 반영하여 정부가 제출한 지출 예산법률안 각 항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다고 규정

(3) 자문위원회 경제·재정분과 조문시안 대비표

현 행	조 문 시 안
제54조 ① 국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.	제00조 ① <삭 제>
② 정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.	<대통령제> 【다수의견】 ① 정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출한다. 이 경우 국회는 회계연도 개시 90일전까지 예산법률안을 발의하고, 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결·확정하여야 한다. 【소수의견】 ① 정부는 회계연도마다 회계연도 개시 120일전까지 예산법률안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. <분권형 정부제(이원정부제)> ① 정부는 회계연도마다 회계연도 개시 120일전까지 예산법률안을 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.
③ 새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다. 1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영 2. 법률상 지출의무의 이행 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속	② 새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산법률안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산법률안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산법률에 준하여 집행할 수 있다. 1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영 2. 법률상 지출의무의 이행 3. 이미 예산법률로 승인된 사업의 계속
제57조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.	【다수의견】 제00조 국회는 정부가 제출한 예산안의 예산총액 범위 내에서 수입예산 또는 지출예산을 일부 증액 또는 감액할 수 있다. 정부가 제출한 예산안에 없는 새로운 지출예산과 예산총액의 증액은 정부의 동의를 얻어야 한다.
	【소수의견】 (현행과 같음)

나		그 밖의 재정 관련 사항(재정준칙 등)

(1) 현행 헌법

제3장 국회

제54조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

③새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다.

1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영

2. 법률상 지출의무의 이행

3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속

제55조 ①한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다.

②예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다.

제56조 정부는 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산안을 편성하여 국회에 제출할 수 있다.

제57조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

제58조 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다.

제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.

제4관 감사원

제99조 감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도국회에 그 결과를 보고하여야 한다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항

주요내용 및 논의경과

참고 사항

①

국가재정의 원칙에 관한 규정

또는

재정준칙 도입

여부

[주요 내용]

헌법 상 국가재정에 관한 원칙 규정을 도입할 것인지 또는 구체적인 수치가 포함된 재정준칙 규정을 도입할 것인지 여부

[논의 경과]

국가재정의 원칙이나 재정준칙을 헌법에 규정함으로써 국가재정의 건전성 등을 확보하는 데 기여하도록 할 필요성이 있다는 데 대체로 공감대 형성

다만, ① 수지균형의 원칙을 명시하는 안, ② 재정의 민주성·경제성·건전성 등과 같은 국가재정의 원칙을 명시하는 안, ③ 국가채무 등 재정지표에 관한 구체적인 재정운용목표를 명시하는 안 등 구체적인 도입 방안에 대하여는 지속적으로 논의하기로 함.

[소위 발언요지]

포퓰리즘적 재정정책으로 인해 국가부도가 발생하는 그리스의 사례 등을 볼 때, 수지균형의 원칙을 헌법에 규정할 필요(변재일위원, 1차)

재정준칙의 도입 필요성에 대하여 공감(김동철위원, 이인영위원, 이태규위원, 2차)

[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 147)

재정의 원칙으로서 재정의 민주성, 건전성 및 경제성을 규정하기로 합의

다만, 건전성과 관련하여 다수의견은 “건전성”으로 규정하자는 의견을, 소수의견은 “수지균형 원칙에 근거한 재정건전성”으로 규정하자는 의견을 개진하였음.

제00조

[다수의견] 국가는 재정의 민주성, 건전성, 경제성을 확보하여야 한다.

[소수의견] 국가는 재정의 민주성, 수지균형 원칙에 근거한 재정건전성, 경제성을 확보하여야 한다.

[국민대토론회]

재정은 목적이 아닌 국민의 삶을 뒷받침하기 위한 보장수단이 되어야 하는데 재정을 별도의 장으로 만들어서 헌법에 재정준칙에 대한 조항을 신설한다면 추후 이 부분들이 정치화 될 위험이 있음.

재정준칙에 관하여는 건전성과 거시예산의 중요성이 강조되고 있기 때문에 선언적인 규정을 헌법에 두면 된다는 입장임.

재정의 원칙 조항을 도입할 필요가 있음.

재정민주주의의 헌법적 실현을 위하여 재정수입·재정분배·재정권력의 협치에 관한 대강을 규정할 필요가 있음.

재정준칙은 국회의 무리한 예산 증액을 방지하고 국가채무에 대하여 일정한 제한을 가하기 위한 것으로 미래세대에 대한 책임을 지기 위하여 도입이 필요함.

[개헌 자유발언대 주요의견]

정부는 균형예산의 편성에 노력하여야 한다는 규정을 신설할 필요

[개헌특위 홈페이지 주요의견]

찬성함. 국고 부채 편성 시에는 헌법에 정한 별도의 법률과 절차에 따라 국고채를 관리하고 국민들에게 공표하여야 함.

외국 입법례

<주요국 재정준칙 현황>

국가	운용목표	근거	주요내용
독일	채무비율	헌법	정부부채의 연간 신규발행을 GDP 대비 0.35% 이하로 허용
스위스	재정수지	헌법	중기에 걸쳐 수입과 지출의 균형 유지
스웨덴	재정수지	법률	재정수지 흑자 GDP 대비 0.33% 이상 유지
영국	채무비율, 재정수지	법률	GDP 대비 공공채무 비율을 전년보다 감축하고, 2018년까지 수지균형 달성
프랑스	재정수지	법률	재정수지 적자 GDP 대비 0.5% 이하 유지

※ 위 국가의 준칙은 경기변동요인을 감안하여 조정된 전망치, 재정수지 등을 사용

※ EU는 공동통화(유로)를 유지하기 위하여 회원국들에게 강한 재정준칙을 마련하여 시행하고, 재정건전성을 일정 수준 이상으로 유지하도록 하고 있음.

(독일) 기본법 제109조제2항, 제115조제2항

제109조 (2) 연방 및 주는 유럽공동체의 창설을 위한 조약 제104조에 근거하여 재정규율의 준수를 위하여 유럽공동체의 법령으로부터 나오는 독일연방공화국의 의무를 공동으로 이행하고 이와 관련하여 전체 경제의 균형의 요청을 고려한다.

제115조 (2) 수입과 지출은 기본적으로 부채(Kredit)를 통한 수입이 없이 균형을 이루어야 한다. 이 원칙은 부채(Kredit)를 통한 수입이 명목국민총생산의 100분의 0.35를 초과하지 않으면 유지된 것으로 본다.

(스위스) 헌법 제126조제1항

연방은 중기에 걸쳐 수입과 지출의 균형을 유지한다.

(오스트리아) 헌법 제51조제6항제1호

연방의 예산관리에는 다음 사항들이 적용된다.
1. 연방재정기본법의 분야들의 상한선을 초과해서는 안 되며, 지체하면 위험한 전시 등 경우(제51b조제2항) - 절약이나 수입증대를 통해서 보충이 보장되는 한에서 – 예외적으로 그러한 선을 초과해도 될 권한이 부여될 수 있다.

(프랑스) 헌법 제34조

(전략) 중기 공공재정 운용방향은 국가계획법에 의해 규정되며, 공공행정 회계 균형 목표를 지향한다.

2009년 자문위 의견

재정 건전성과 지속가능성의 확보를 위해 국가채무의 급속한 확대, 미래세대의 부담 과중을 방지하기 위하여 국가채무를 안정적으로 관리할 필요

국가채무부담이 법률로 정하는 한도 내에서 이루어지도록 헌법에 명시하는 것이 바람직함

2014년 자문위안

국회는 예산법률안 심의시 국가의 수입․지출의 균형과 재정건전성을 유지하기 위하여 노력하여야 함.

제76조 ② 국회는 예산법률안의 심의 시 국가의 수입·지출 균형과 재정건전성을 유지하도록 노력하여야 한다.

논의사항

주요내용 및 논의경과

참고 사항

②

재정의 장

신설 여부

[주요 내용]

현행 헌법 상 산재되어 있는 재정관련 조항을 ‘재정의 장’을 신설하여 묶는 방안에 대한 논의

[논의 경과]

긍정적으로 검토할 필요가 있다는 의견

[소위 발언요지]

재정의 장 신설, 재정준칙의 도입, 기금·결산의 근거 신설 등은 긍정적으로 검토할 필요(이채익위원, 1차)

[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 147)

현행 헌법 제54조부터 제59조까지와 재정의 원칙, 기금, 사용료·수수료·부담금, 결산 조항을 포괄하는 재정의 장을 신설하기로 함.

[국민대토론회]

재정민주주의 강화 측면에서 재정의 장을 신설하여 파편적으로 분산되어 있는 재정에 관한 규범을 정비할 필요가 있다는 의견

재정은 목적이 아니라 국민의 삶을 뒷받침하기 위한 보장의 수단이 되어야 하는데, 재정을 별도의 장으로 만들고 헌법에 재정준칙에 대한 조항을 신설한다면 추후 정치화 될 위험이 있어 우려하는 의견

[추가자료]

(2009년 자문위 의견)

재정의 장을 신설하여 국회와 정부의 장에 분산되어 있는 재정 관련 사항을 체계적으로 규정

(2014년 자문위 의견)

현행 유지

③

조세외 세입에 대한 법률주의 도입 여부

[주요 내용]

현행 : 조세의 종목과 세율은 법률로 정하도록 하고, 조세 외의 세입(부담금, 수수료 등)에 대한 규정은 없음

조세외 세입에 대하여도 법률에 근거하여 부과할 수 있도록 헌법에 관련 규정을 도입할 것인지 여부

[논의 경과]

조세 이외에 부담금과 기부금 등과 같은 준조세를 어떤 형태로든지 국민들로부터 법률에 의하지 않고 걷는 것은 막을 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다는 의견이 제기됨

[소위 발언요지]

조세 이외에 부담금과 기부금 등과 같은 준조세를 어떤 형태로든지 국민들로부터 법률에 의하지 않고 걷는 것은 막을 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요(변재일위원, 이인영위원, 1차)

자문위 의견 등을 검토할 필요(김동철위원, 2차)

[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 170)

사용료, 수수료 및 부담금 등 국민에게 부담이 되는 조세외 수입에 대하여도 법률에 근거하여 부과하도록 함

제00조 ① 국가와 법률이 정하는 단체는 법률이 정하는 바에 따라 사용료와 수수료를 부과할 수 있다.

② 부담금은 법률이 정한 경우에 한하여 부과할 수 있으며, 목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서 부과하여야 한다.

[국민대토론회]

조세외 세입의 종류를 헌법에 명시하여 국민들이 알기 쉽게 하여야 하고, 부담금에 대하여 부담금법률주의를 도입할 필요가 있음. 부담금기본법 제4조의 규정을 도입하여야 함

[서면의견]

(조세외 세입 법률주의 관련) 조세 외에 국가나 공공기관의 공권력 작용으로 개인이나 기업으로부터 징수하는 각종 과금에 대해서도 조세법률주의의 취지가 확대적용될 수 있는 규정 마련 필요(한국세무사회, 2017. 11)

(현행 제59조 관련) 조세의 종목과 세율만을 법률로 규정한다는 현행 헌법 제59조를 과세요건 법정주의 내지 명확성의 원칙이 보다 선명하게 드러낼 수 있도록 보완 필요(한국세무사회, 2017. 11)

과세형평 및 신뢰보호와 관련하여 실질과세 및 신의성실 등 현행 국세기본법의 중요 내용을 헌법으로 격상시키고, 누진과세와 간접세 부담 경감 등 응능부담의 원칙을 조세정책의 기본방향으로 헌법에 규정할 필요(한국세무사회, 2017. 11)

관세를 포함한 국세의 종류, 재산세를 포함한 기초자치세 및 광역자치세의 종류와 배분방식, 소득세와 소비세를 포함한 공동세의 종류·세율·배분방식은 법률로 정하도록 하고, 국세의 종목과 세율 및 징수방법은 국가의 법률로 정하도록 하여야 함(전국시·도의회의장협의회, 2017. 2. 8)

외국 입법례 : 세입법률주의

(미국) 연방헌법 제1조제8항

연방의회는 다음의 권한을 가진다. 조세, 관세, 부담금, 소비세를 부과하고 수령하며, 부채를 상환하고, 미국의 공동 방위와 일반 복지를 제공한다: 단, 모든 관세, 부담금, 소비세는 미국 전역에 걸쳐 일관되어야 한다.

(오스트리아) 헌법 제13조제1항

부과금제도 영역에 대한 연방과 주의 권한은 별도의 연방헌법(재정헌법)으로 정한다.

2009년 자문위 의견

현재 조세 외에 국민에게 경제적 부담을 지우는 부담금 등의 규모가 상당한 수준이고, 강제성을 수반하면서 부과·징수된다는 점에서 조세와 유사한 성격을 가지고 있으므로 조세와 마찬가지로 법률에 근거하도록 헌법에 명시함으로써 국민의 재산권을 보다 실질적으로 보호할 수 있도록 할 필요

논의사항

주요내용 및 논의경과

참고 사항

④

기금·결산의

근거 신설 여부

[주요 내용]

기금 및 결산의 헌법적 근거 규정을 신설할 것인지 여부

[논의 경과]

재정의 장 신설, 재정준칙의 도입, 기금·결산의 근거 신설 등은 긍정적으로 검토할 필요(이채익위원, 1차)

[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 168, 172, 187)

기금 운용의 자의성 및 방만성을 제대로 통제하기 위하여 기금의 근거를 신설할 필요

[다수의견]

제00조 ① 국가는 법률이 정하는 경우에 한하여 기금을 설    치할 수 있고, 기금의 수입과 지출은 예산법률에 의한다.

② 지방자치단체는 법률 또는 조례가 정하는 경우에 한하여 기금을 설치할 수 있고, 기금의 수입과 지출은 세입세출예산에 의한다.

[소수의견]

제00조 국가와 지방자치단체는 법률이 정하는 경우에 한하여 기금을 설치할 수 있다. 국가가 설치하는 기금의 수입과 지출은 예산법률에 의하고, 지방자치단체가 설치하는 기금의 수입과 지출은 세입세출예산에 의한다.

정부가 결산을 감사원에 제출할 때 국회에도 보고하도록 하고, 국회가 결산을 심사하고 승인하는 절차와 국회의 결산 시정요구제도를 헌법에 명문화함.

제00조 [다수의견] ① 정부는 결산을 국회와 감사원에 송부하여야 한다.

[소수의견] 신설 반대(현행 유지)

② 감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하여야 한다.

③ 국회는 결산을 심사하여 본회의의 의결로써 이를 승인한다.

④ 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결 후 정부 또는 해당기관에 변상, 징계조치, 제도개선 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.

[국민대토론회]

기금, 부담금, 결산 등의 내용이 재정의 장에 포함되어야 할 것임.

[개헌 주요발언대 주요의견]

국회는 감사원으로부터 제출된 전년도 회계결산자료에 대하여 결산검사하여 익년도의 예산심사에 참고하고, 결산검사를 위하여 국회는 관련 전문가 등으로 결산검사기구를 설치하도록 규정할 필요가 있음.

외국 입법례(1): 기금 근거 마련

(프랑스) 헌법 제34조제5항

「사회보장기금법」은 「(재정에 관한) 조직법률」(loi organique)에서 정한 요건과 그 유보조항에 따라 균형재정에 대한 일반적인 요건을 정하고, 예상수입을 감안하여 지출의 용도를 정한다.

외국 입법례(2): 정부의 결산 제출

(프랑스) 「재정에 관한 조직법률」 제1조

(전략) 예산법은 다음과 같은 성질을 갖는 법률이다.
1. 당해연도 예산법 및 추가경정예산법
2. 결산법
3. 이 법 제45조에 규정된 법률

(독일) 기본법 제114조제1항

연방정부의 책임의 경감을 위하여 연방재무장관은 차기 회계연도 중에 연방의회와 연방참사원에 모든 수입 및 지출과 자산 및 부채에 관하여 결산보고를 해야 한다.

(일본) 헌법 제90조

국가의 수입·지출의 결산은 매년 회계검사원이 이를 모두 검사하고, 내각은 다음 연도에 그 검사보고와 함께 이를 국회에 제출하여야 한다.

2009년 자문위 의견

현재 기금의 운용규모와 역할이 상당히 큰 바, 기금의 근거를 헌법에 명시하는 것이 필요

결산에 관한 국회와 정부의 권한과 역할을 헌법에서 명확하게 정할 필요가 있으므로 정부가 결산을 국회에 제출하도록 헌법에 규정하는 것이 필요

2014년 자문위안

현행 유지

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
③	복지재정 및 성인지예산 도입 여부	[주요 내용] 복지재정을 일정수준 확충할 것을 헌법에 규정할 것인지 여부 성인지 예산제도를 헌법에 규정할 것인지 여부 [논의 경과] 복지재정과 성인지예산 관련 규정을 헌법에 도입하는 경우 헌법을 개정하여야만 제도를 바꿀 수 있게 되므로 법률 차원에서 규정하는 것이 적정하다는 의견과, 양성평등을 강조하는 차원에서 성인지예산은 헌법에 명시하는 것이 필요하다는 의견 [소위 발언요지] 양성평등을 강조하는 차원에서 성인지 예산 부분을 헌법에 명시할 필요(이채익위원, 1차) 성인지 예산은 헌법 수준으로 규정하기보다는 법률에 규정하는 것이 적정(김동철위원, 1차) 복지재정과 성인지 예산은 헌법에 규정하는 경우 헌법을 개정하여야만 제도를 바꿀 수 있게 되는 문제가 있으므로 법률 차원에서 규정하는 것이 적정(변재일위원, 이주영위원, 1차)	[자문위 의견] 헌법의 재정 또는 경제 관련 조항에 복지재정 또는 성인지예산에 대하여 별도로 규정하는 것은 적합하지 않다는 데 공감 양성평등을 실질화하는 방향으로 노력하여야 한다는 취지를 평등권 등 기본권 조항에서 반영하는 것이 적정하다는 데 공감 [추가자료] 「국가재정법」 제26조(성인지 예산서의 작성) ① 정부는 예산이 여성과 남성에게 미칠 영향을 미리 분석한 보고서 [이하 "성인지(性認知)예산서"라 한다]를 작성하여야 한다. ② 성인지 예산서에는 성평등 기대효과, 성과목표, 성별 수혜분석 등을 포함하여야 한다.

	2

가.	감사원의 소속·기능 등
나.	감찰원

회계검사기관

가		감사원의 소속·기능 등

(1) 현행 헌법

제4관 감사원

제97조 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다.

제98조 ① 감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감사위원으로 구성한다.

② 원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.

③ 감사위원은 원장의 제청으로 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.

제99조 감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도국회에 그 결과를 보고하여야 한다.

제100조 감사원의 조직·직무범위·감사위원의 자격·감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
①	감사원의 독립성 및 공정성 보장을 위한 감사원 소속 변경 여부	[주요 내용] 감사원의 정치적 중립성 및 공정성 제고 등의 측면에서 감사원의 소속을 변경할 필요가 있는지, 변경한다면 어디 소속으로 두는 것이 가장 적정한지에 대한 논의 [논의 경과] 감사원의 중립성과 공정성을 확보하기 위해서는 대통령 소속으로 설치되어 있는 감사원의 소속을 변경할 필요가 있다는 데 대체로 공감대가 형성되었음. 다만, 구체적인 소속 변경의 방안과 관련하여, ① 국민에게 선출되어 민주적 정당성을 가진 국회로 이관하여 행정부에 대한 국회의 감시·감독기능을 지원하도록 하는 것이 적정하다는 의견, ② 국회로 이관하는 경우 국회로 권력이 과도하게 집중된다는 우려가 있으며 감사원의 정치적 중립성 확보가 어려울 수 있으므로 독립기구로 설치하는 것이 적정하다는 의견, ③ 감사원을 독립기구화 하는 것은 사실상 4부체제로의 전환을 의미하게 되어 적정하지 않다는 의견, ④ 감사원은 정부 또는 국회에 속하는 것이 삼권분립의 원리에 부합하고, 감사원의 정치적 중립성·독립성 보장의 문제는 법률로 규정할 사항이라는 의견 등이 개진됨. [소위 발언요지] 감사원의 국회이관이 필요하며, 이관 시 감사원의 독립성을 유지하는 부분에 대해 보완책 검토 필요(이채익위원, 1차) 감사원의 소속 변경이 매우 필요(변재일위원, 1차) 감사원의 국회이관은 국회의원들의 영향력 때문에 현실적으로 어렵고, 독립기구화하는 방안에 대하여 고민 필요(강창일위원, 1차) 국민들의 선출이나 위임과정 없이 감사원이 독립기구화되어 스스로 권력을 가지게 되는 경우, 이에 대한 민주적 통제방안이 함께 마련될 필요(이주영위원, 이태규위원, 1차) 감사원의 독립을 삼권분립의 과정 속에서 해석하려고 한다면 정부 또는 국회에 속하는 것이 원리에 부합하고, 감사원의 정치적 중립성·독립성 보장의 문제는 법률사항임(이인영위원, 2차) 국회로 이관하는 경우 국회로 권력이 과도하게 집중된다는 우려가 있으며 감사원의 정치적 중립성 확보가 어려울 수 있으므로 독립기구로 설치하는 것이 적정(이주영위원, 2차) 감사원을 독립기구화하는 경우 감사원의 막대한 권한에 대한 민주적 통제 방안을 마련하는 것이 매우 중요(정춘숙위원, 4차) 대통령 직속으로 감사원을 두고 있는 것은 매우 큰 문제이며, 의회 소속 또는 독립기관형으로 개헌할 필요(김관영위원, 6차)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 175) (감사원의 소속·직무) 감사원을 독립기구화하고, 감사원의 결산 대상으로 지방자치단체를 명시하며, 회계검사권과 직무감찰권을 통합하여 부여하고, 직무상 독립을 규정하는 데 공감 다만, 직무감찰권의 범위 관련, 직무감찰 대상 공무원의 범위를 법률로 정하자는 다수의견과, 국회·법원·헌법재판소 공무원 등도 모두 포함시키자는 소수의견 존재 (감사원장 및 감사위원의 임기·임명) 감사원장 포함 9인의 감사위원을 헌법에 명시 (선관위, 헌법재판소와 같은 수의 인원) 임기 관련, 다수의견과 소수의견 존재 (다수의견) 감사원장의 임기는 3년, 감사위원의 임기는 6년으로 하되, 모두 연임을 금지 (소수의견) 감사원장과 감사위원의 임기를 모두 6년으로 하고 연임을 허용 감사위원 관련, 다수의견과 소수의견 존재 (다수의견) 법률이 정하는 독립된 기관인 감사위원후보추천위원회의 추천을 거치도록 하자는 의견 (소수의견) 감사원장에게 감사위원제청권을 부여하자는 의견 감사원장 관련, 다수의견과 소수의견 존재 (다수의견) 감사원장 호선제를 도입하여 감사원이 실질적인 합의제기관이 되도록 하자는 의견 (소수의견) 호선제 도입 시 부작용 등을 우려하여 감사원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 하자는 의견 [국민대토론회] (국회로 이관하자는 의견) 감사원의 회계검사기능을 국회로 이관할 필요가 있음. 우리나라가 미국처럼 대통령 중심제를 취할 경우에는 감사원을 의회에 넘겨야 할 것으로 봄. 의회의 권한 강화를 위하여 감사원의 감사업무도 가져오는 것을 검토할 수 있을 것임. (독립기구화하자는 의견) 감사원은 국회로 이관하기보다는 독립기구화하는 쪽이 우리의 실정에 맞는다고 봄. 회계감사원의 독립기구화를 통해 재정에 대한 민주적 통제를 강화하여야 함. 감사원의 소속 이관 문제와 관련하여 국회로 이관한다고 하더라도 감사원의 정치적 중립성이 제고될 것인지에 대한 국민의 공감대 형성이 필요함. 대통령 소속의 감사원은 대통령 권한을 강화하는 수단이 되므로 독립된 기관으로 운영하는 것이 바람직함. 국회로 이관하는 경우 정치권의 영향을 받거나 기존의 예산정책처의 기능과 중복될 우려가 있음. 감사원을 의회에 두는 것은 바람직하지 않다고 생각하며, 완전한 독립기관으로 두는 것이 좋다고 생각함. [개헌특위 홈페이지 주요의견] 감사원의 구성에 관한 사항을 헌법에 강화하고, 감사위원의 일부를 국민직선으로 할 필요가 있음. 감사위원의 구성을 다양화하고, 감사원의 결산에 대해서 이를 재검토할 별도의 기관을 국회에서 구성할 필요가 있음 감사원이 정부의 영향력을 받지 않고 감사를 수행할 수 있도록 별개의 독립기관으로 설치하여야 하고 감사원에 관한 사항은 법률로 정하여야 함 감사원을 국회 내에 설치하여 대통령으로부터 독립성을 확보하고 감사기능의 실질화를 도모하여야 함 감사원장은 4년제도 총선 시 직선하고, 감사원 기능을 강화하여 입법·사법·행정의 3부를 감찰·감사하고 고공수사처를 그 직속에 두도록 하여야 함 감사원을 폐지하여 감사원 업무를 국무총리실(기획재정부)로 이관할 필요(공직자 감찰 업무는 현재에도 국무총리실과 감사원에 중복되어 있음) [서면의견] 감사원을 독립적인 헌법기관으로 위상을 격상시키고 감사원에 관한 ‘장’을 신설할 필요가 있음. 또한 감사원장의 임명은 대통령에게 맡기는 안 또는 국회에서 제청한 자를 임명하게 하는 안을 검토함으로써 국회의 영향력을 확대하는 방안을 고려할 필요가 있음. 또한, 국가 재정수요를 충당하는 데 가장 큰 역할을 담당하는 납세자들에게 재정에 대한 감시·감독권을 부여할 필요(한국세무사회, 2017.11) 감사원의 지방자치단체 감사 규정은 지방사무에 대한 무제한의 감사를 의미하므로 지방자치제도의 본질을 침해할 우려가 있고, 지방자치단체의 결산감사는 지방의회 고유의 권한이므로 지방자치단체에 대한 감사원의 감사를 명시해서는 안된다는 의견(대한민국시도지사협의회, 2017.11)

외국 입법례

<회계검사기관 관련 각국의 사례 - OECD 35개 국가>

의회 소속형 회계검사기관	미국, 멕시코, 영국, 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 덴마크, 노르웨이, 이스라엘, 헝가리, 스웨덴, 오스트리아, 핀란드, 아이슬란드, 폴란드 등 15개국
독립기관형 회계검사기관	독일, 네덜란드, 일본, 칠레, 룩셈부르크, 벨기에, 라트비아, 아일랜드, 에스토니아, 체코, 슬로베니아, 슬로바키아 등 18개국
행정부형 회계검사기관	한국과 스위스 등 2개국

(독일) 기본법 제114조제2항

구성원이 사법적 독립성을 갖는 연방회계감사원은 결산, 예산집행 및 경제운영의 경제성과 적정성을 심사한다. (후략)

회계감사원은 정부활동에 관한 감독업무에 있어서 의회를 지원한다. 회계감사원은 재정법과 사회보장기금법의 집행감독, 공공정책의 평가에 있어서 정부와 의회를 지원한다. (후략)

(프랑스) 헌법 제47-2조

(오스트리아) 헌법 제122조제1항․제2항, 제126조의a부터 제126조의c까지 및 제127조부터 제127조의b까지

제122조 (1) 회계감사원은 직접 국민의회에 소속되어 있다. 회계감사원은 그것이 연방의 집행에 해당하는 한에서 연방경영과 법적이고 직업적인 대의체의 경영에 관한 사항에서는 국민의회의 기관이고, 주경영, 지방자치단체연맹경영, 지방자치단체경영 및 법적이고 직업적인 대의체의 경영에 관한 사항에서는 그것에 주의 집행에 해당하는 한 해당 주의회의 기관이다.
(2) 회계감사원은 연방정부와 주정부로부터 독립되어 있으며 오직 법률의 규정에만 구속된다.

제126조의a 회계감사원과 어떤 권리주체(제121조제1항) 사이에 회계감사원의 권한을 규정하는 법률규정의 해석에 관해 의견이 다르면, 연방정부나 주정부 또는 회계감사원의 신청으로 헌법재판소가 판단한다. 모든 권리주체는 헌법재판소의 법률적 견해에 따라 회계감사원을 통한 감사가 가능하도록 할 의무가 있다.

제126조의b (1) 회계감사원은 연방의 전체 국가경제, 나아가 연방의 기관이나 연방의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 기관의 경영을 감사해야 한다.
(2) 회계감사원은 나아가 연방 단독으로 혹은 회계감사원의 권한에 종속하는 다른 권리주체와 공동으로 자본금, 기본금 및 자기자본의 최소한 50%를 소유한 기업이나 연방 단독으로 혹은 다른 주체와 공동으로 운영하는 기업의 경영을 감사한다. (후략)
(3) 회계감사원은 연방의 재산을 소유한 공법적인 단체의 경영을 감사할 권한이 있다.
(4) 회계감사원은 국민의회의 의결이나 국민의회의 구성원의 요청에 의해 자신의 권한 내에서 특별한 경영감사활동을 수행해야 한다. 상세한 규정은 국민의회의 업무규정에 관한 연방법률로 정한다. (후략)
(5) 회계감사원의 감사는 숫자상의 정확성, 기존의 규정과의 합치, 나아가 절약성, 경제성 및 합목적성에까지 미친다.

제126조의c 회계감사원은 사회보험의 주체의 경영을 감사할 권한이 있다.

제127조 (1) 회계감사원은 주의 독자적인 권한에 속하는 경영과 주의 기관이나 이것을 위해 주의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 시설의 경영을 감사해야 한다. 감사는 숫자상의 정확성, 기존의 규정과의 합치, 나아가 절약성, 경제성 및 합목적성에까지 미친다. 그러나 그것은 헌법적으로 권한이 있는 대의기관의 경영에 표준이 되는 의결은 포함하지 않는다.

제127조의a (1) 회계감사원에 의한 감사를 받아야 하는 것은 인구 2만 명 이상의 지방자치단체의 경영과 지방자치단체의 기관이나 지방자치단체의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 시설의 경영이다. (후략)

제127조의b (1) 회계감사원은 전문 기관의 경영을 감사할 권한이 있다.

국가의 수입지출의 결산은 모두 매년 회계검사원이 이를 검사하여 내각은 다음 연도에 그 검사보고와 함께 이를 국회에 제출하지 않으면 안 된다.

(일본) 헌법 제90조제1항

감사원은 의회 소속으로 국가의 활동을 감시하는 역할을 한다. 국가 활동 이외의 활동에 대한 감사 범위의 확대는 법률로 정한다.

(스웨덴) 기본법(정부조직법) 제13장제7조

2009년 자문위 의견

국회의 상시적인 재정통제권 강화를 위하여 회계검사기능을 국회로 이관하고, 직무상 독립성은 헌법에 명시

회계검사권이 국회로 이관됨에 따라 감사원의 직무가 직무감찰기능에 국한되므로 감사원의 법적지위를 헌법상 기관에서 법률상 기관으로 전환 필요

2014년 자문위안

회계검사원 독립기관화 취지

- 국가재정 통제 및 국책사업 평가 등에서 중요한 권한과 역할을 가지고 있는 감사원을 현행과 같이 대통령(정부) 소속으로 두는 것은 문제라는 인식

- 국회의 재정통제권과 해외 사례 등을 고려할 때, 회계검사원은 국회 소속으로 하는 방안이 주로 제기되어 왔으나, 국회 소속일 경우 회계검사 업무의 독립성과 정치적 중립성이 훼손될 우려가 있고 의회 다수파가 구성하는 행정부에 대한 회계검사가 제대로 수행되지 못할 우려가 있어 별도의 헌법기관으로 독립

회계검사원의 직무와 독립성

- 실질적인 국정 통제 기능을 할 수 있도록 재정집행의 성과검사 기능을 헌법상 명문으로 규정

- 회계검사원의 직무상 독립과 정치적 중립성을 헌법에서 명문으로 보장

국회의 검사요구권

- 국회가 회계검사원에 대하여 검사를 요구하는 등 국회와의 유기적 업무협조 관계를 헌법에서 규정할 필요

- 현행 「국회법」 제127조의2에서 감사원의 직무범위에 속하는 사항 중 국회가 사안을 특정하여 감사를 요구할 수 있도록 규정한 것을 헌법적 제도로 규정하는 취지

회계검사원의 구성

- 회계검사원장은 기존 감사원장과 같이 국회의 동의를 받아 대통령이 임명하도록 하되, 양원제 하에서 인사 구성에 대한 동의 권한을 참의원에 부여함으로써 지나치게 정치적 고려에 좌우되지 않도록 하려는 취지

- 회계검사원의 회계검사위원에 대하여는 참의원의 동의를 받아 대통령이 임명하도록 규정

- 회계검사원장 및 회계검사위원이 독립적으로 직무수행을 할 수 있도록 현행 감사원장 및 감사위원의 4년 임기를 6년으로 연장하되, 임기 연장 등을 위하여 독립성이 훼손되는 일을 미연에 방지하기 위하여 중임 금지

- 현행 헌법에서 헌법재판소 재판관, 선거관리위원회 위원 등에 대하여 규정한 신분보장 내용을 회계검사원장 및 위원에게도 적용

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
②	회계검사권과 직무감찰권의 분리 여부	[주요 내용] 현행 헌법은 감사원에 대하여 회계검사와 직무감찰 기능을 모두 규정하고 있는데 이를 분리할지 여부 [논의 경과] 감사원의 소속을 변경하는 경우, 회계검사권과 직무감찰권을 분리할 것인지 또는 통합할 것인지에 대하여 의견이 개진되었음. 양자가 현실적으로 분리되기 어려울 수 있다는 의견, 국회로 이관하는 경우 직무감찰권까지 이관되는 것에 대해서는 검토가 필요하다는 의견 등이 있었음 [소위 발언요지] 감사원의 소속 변경이 매우 필요하며, 회계검사권과 직무감찰권이 현실적으로 분리가능한 것인지에 대한 신중한 검토가 필요(변재일위원, 1차) 직무감찰권까지 국회로 이관되는 것이 적정할 것인지에 대하여 검토 필요(이주영위원, 2차) 회계검사, 정책감사, 직무감찰이 현실적으로 분리되기 어렵다는 의견(이태규위원, 2차)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 176) 회계검사기능과 직무감찰기능은 현실적으로 분리가 어렵고 상호 연관되어 수행되는 것이 가장 효과적이므로 감사원에 회계검사권과 직무감찰권을 통합하여 부여하자는 데 공감하였음. [개헌특위 홈페이지 주요의견] 감사원의 회계검사 기능, 공무원 직무감찰 기능도 존치가 필요함.
③	정책감사 도입 여부	[주요 내용] 정책감사를 강화하기 위하여 헌법 상 감사원의 기능으로 회계검사, 직무감찰 뿐 아니라 정책감사를 포함시킬지 여부 [논의 경과] 정책감사 도입 필요성에 관한 다양한 의견 개진 구체적으로는 정책감사를 도입하는 경우 공무원들의 적극적인 정책 수립․집행의 의지를 감소시킬 수 있어 우려된다는 의견, 정책감사는 미래지향적 감사를 의미하므로 도입이 필요하다는 의견, 법률로 규정할 사항이지 헌법적 사항은 아니라는 의견 등 [소위 발언요지] 정책감사를 도입하는 경우 공무원들이 적극적으로 정책을 입안하기를 꺼리게 되는 문제가 발생할 우려(변재일위원, 1차) 정책감사는 미래 대응에 대한 철저한 준비를 하면서 예산을 절감하고 효과를 극대화하는 방안에 대한 논의이며 미래지향적 감사로의 전환을 의미(김성태위원, 1차) 감사원의 권한과 기능 부분을 명확히 규정하면 되는 문제이며 헌법에서 다룰 사항은 아니라고 판단(김동철위원, 이태규위원, 이철우위원 1차) 정책의 질과 집행의 수준이 행정의 질을 좌우하기 때문에 감사원의 기능에 정책감사기능을 추가하는 것을 검토할 필요(김종민위원, 4차)	[국민대토론회] 감사원의 정책적 감사를 명시하자는 의견에 대하여는 행정안전부나 기획재정부가 각기 행정정책감사와 재정정책감사를 맡는 것이 적정하다고 생각함.

(3) 자문위원회 경제·재정분과 조문시안 대비표

현 행	조 문 시 안
제97조 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다. <신 설>	제97조 [다수의견] ① 국가와 지방자치단체의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 감사원을 둔다. 다만, 감사원이 직무에 관한 감찰을 하는 공무원의 범위는 법률로 정한다. [소수의견] ① 국가와 지방자치단체의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 입법·사법·행정기관 및 공무원의 행정직무에 관한 감찰을 하기 위하여 감사원을 둔다.
<신 설>	② 감사원은 독립하여 직무를 수행한다.
제98조 ① 감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감사위원으로 구성한다.	제98조 ① 감사원은 원장을 포함한 9인의 감사위원으로 구성한다.
<신 설>	[다수의견] ② 감사위원은 법률이 정하는 독립적인 감사위원후보자추천위원회의 추천으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ③ 전 항의 국회의 동의는 재적의원 과반수의 찬성으로써 한다. [소수의견] ② 감사위원은 감사원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
② 원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.	[다수의견] ④ 감사원장은 감사위원 중에서 호선한다. 감사원장의 임기는 3년이며, 연임할 수 없다. [소수의견] ③ 감사원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ④ 감사원장의 임기는 6년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다.
③ 감사위원은 원장의 제청으로 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.	[다수의견] ⑤ 감사위원의 임기는 6년으로 하며, 연임할 수 없다. [소수의견] ⑤ 감사위원의 임기는 6년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다.
<신 설>	⑥ 감사위원은 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없다.
<신 설>	⑦ 감사위원은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다.

나		감찰원

(1) 현행 헌법

제4관 감사원

제97조 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다.

제100조 감사원의 조직·직무범위·감사위원의 자격·감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항	주요내용 및 논의경과	참고 사항
감찰원의 별도 설치 여부	[주요 내용] 국가기관과 공무원 등에 대한 직무감찰을 수행하는 감찰원을 별도의 기관으로 설치할 지 여부 [논의 경과] 감찰원을 분리하여 설치하는 것은 부적정하다는 의견이 있었음. [소위 발언요지] 감찰원을 분리하여 설치하는 것은 부적정(김동철위원, 1차)

2009년 자문위 의견

직무감찰에 한하여 기능을 수행하게 되는 감사원은 헌법상 기관에서 법률상 기관으로 조정

2014년 자문위 의견

감찰원의 독립기관화 취지

- 감사원의 회계검사기능과 직무감찰기능을 전문화하기 위하여 두 기능을 분리하여 회계검사원과 감찰원으로 각각 설치하되, 현행 감사원이 대통령 소속으로 되어 있어 감사 업무의 독립성이 훼손되고 있다는 문제 제기를 감안하여, ‘제4장 정부’로부터 분리하여 별도의 헌법기관으로 독립(제5장 감찰원과 회계검사원)

감찰원의 직무와 독립성

- 감찰원의 직무인 직무 감찰의 대상을 ‘행정기관’에서 ‘국가기관’으로 확대하여 헌법상 권력분립 원칙을 훼손하지 않는 범위 내에서 공무원 전체의 기강 확립이 가능할 수 있는 헌법적 근거 마련

- 감찰원의 공정한 직무수행을 위하여 헌법에서 명문으로 감찰원 직무수행의 독립성과 정치적 중립성을 보장

	3

경 제

가.	경제 기본원칙
나.	국토 정책
다.	중소기업·농어업·소비자 등 보호
라.	대외무역·과학기술

가		경제 기본원칙

(1) 현행 헌법

제9장 경제

제119조 ① 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.

② 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

제120조 ① 광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.

② 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
①	경제민주화 조항 강화 여부	[주요 내용] 경제민주화 조항을 헌법 개정 시 강화하는 방향으로 개정할 것인지 또는 현행대로 유지할 것인지 등에 대한 논의 [논의 경과] 소득 양극화, 부익부 빈익빈, 불공정 거래 등과 같은 사회적 문제가 심화되고 있으므로 이를 해결하기 위한 방안으로 헌법 상 경제민주화 조항을 강화할 필요가 있다는 의견이 다수 개진되었음. 반면, 현행 헌법 조항에 근거하여서도 다양한 법률과 제도를 통한 국가의 규제와 조정이 충분히 이루어지고 있으므로 현행대로 유지하자는 의견도 개진되었음. 그 밖에 경제민주화 조항의 구체적인 강화 방안에 대하여는 ① 제119조제1항에 기업의 사회적 책무에 관한 내용을 추가하는 방안, ② 제119조제2항의 “규제와 조정을 할 수 있다”를 “하여야 한다(또는 한다)”로 개정하는 방안 등이 제시되었음. [소위 발언요지] 제119조에서 제1항과 제2항이 차별화되어 규정되어 있는데, 한 조 내에서 2개의 항을 차별적으로 다루고 있는 것이 맞는 것인지 검토가 필요함(이인영위원, 1차) 제119조제2항이 “할 수 있다”로 되어 있어 그 동안 정책이 비일관되게 진행되어 혼란을 초래한 점을 볼 때 이 부분에 대해서도 원론적으로 검토 필요(이인영위원, 1차, 6차) 추상적·원론적으로 논의하기보다는 기본적이고 최소한의 수준에서 공감할 수 있는 조문안을 만들어서 논의할 필요(김동철위원, 1차) 경제민주화 조항에 왜 헌법에 규정되어야 하는지, 헌법에 규정이 없더라도 적절한 정부개입이 이루어질 수 있으므로 경제민주화 규정이 없어도 된다는 의견부터 강화하자는 의견까지 사회적 논의의 스펙트럼이 매우 다양하다는 점을 고려할 필요(이주영위원, 6차) 현행 헌법 상 조항으로도 공정거래법 등 여러 법률과 제도로 정부가 제어할 수 있음(성일종위원, 6차) 양극화가 심화되고 있으므로 경제민주화 조항을 더 강화할 필요(백재현위원, 이철우위원, 6차) 제119조제2항뿐 아니라 제1항의 기업활동의 자유와 사회적 책무를 강화하는 부분도 헌법 개정 시 반영할 필요(이인영위원, 6차) [집중토론 논의경과] 제119조제1항과 제2항의 관계, 경제주체의 참여 등에 대한 다양한 의견 개진 [집중토론 발언요지] 시장실패와 정부실패를 함께 고려하여 경제정책 기조의 균형을 맞출 필요(이태규) 독과점, 양극화 등 문제 해결을 위해 경제민주화 및 사회적 시장경제 등 관련 조항 도입 찬성(김경협) 노동자의 경영참여가 헌법 개정에 적극 반영될 필요(김경협) 현행헌법 제119조제1항과 제2항간의 충돌 여부 검토 필요(이인영, 권미혁) 헌법 제119조의 개정방향에 대한 자문위원간 의견차이가 커서 어떤 방향으로 개정할 것인지 말하기 곤란(이상돈) 공적영역과 사적영역을 구분하여 기본권을 제외하고는 공적영역에 한하여 헌법에서 다루는 것이 바람직(김종민)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 192) 제119조제2항의 개정 및 제3항 신설 관련 다수의견과 소수의견이 존재 (다수의견) 제119조제2항에 ‘경제력 집중 방지’를 명시하고, ‘여러 경제주체의 참여·상생·협력’을 규정하며, 동 조항을 강행규정으로 하자는 의견, 제119조에 제3항을 신설하여 국가가 시장의 지배와 경제력 집중·남용의 피해자들에게 징벌적, 집단적 사법구제수단을 보장하도록 하자는 의견 (소수의견①) 제119조제2항 관련 다수의견의 내용 중 ‘경제력 집중 방지’를 명시하자는 데에는 찬성하나, ‘여러 경제주체의 참여·상생·협력’을 규정하고 강행규정으로 하자는 데에는 반대하는 의견, 제119조제3항 신설에 찬성하는 의견 (소수의견②) 강행규정으로 하는 것은 시장경제의 근간을 해치고 계획경제라는 의혹을 야기하여 불필요한 갈등이 심화될 수 있다는 점, 다수의견 상 피해자들의 범위가 명확하지 아니하고 재판청구권을 구체화한 법률사항이라는 점 등에서 제119조는 현행대로 유지하자는 의견 [국민대토론회] 현행 헌법 제9장에 담겨 있는 경제 관련 조항들 속에는 이미 ‘균형’, ‘분배’, ‘시장’, ‘경제민주화’ 등이 담겨 있음. 문제는 이러한 현행 규정들이 지켜지지 않는다는 것이므로 헌법 규정을 바꾸는 것이 아니고 현행 헌법을 지킬 수 있는 새로운 규정을 하나 신설하거나 다른 법률로 뒷받침할 필요가 있다고 봄. 우리나라는 경제적, 사회적 불평등이 심화되면서 경제성장, 사회통합을 저해하고 있으므로 이를 개선하기 위해서 개헌 개인·기업의 경제상의 자유, 창의 존중이 들어 있고 그리고 국가가 경제에 대해서 규제와 조정을 해는 내용이 들어 있는데 현행 헌법 상 ‘조정할 수 있다’를 ‘조정한다’로 개정하여 경제민주화를 강화하여야 한다는 의견을 표명함. 최근의 경제흐름이 기존의 산업경제 중심에서 벗어나 디지털경제, 네트워크경제, 또는 플랫폼경제 등과 같은 새로운 경제흐름으로 진행되고 있는데, 이 부분이 헌법에 반영되려면 경제주체들 간의 참여, 공유, 협력, 상생이 아주 중요하므로 헌법에도 그런 정신이 반영될 필요가 있음. 정경유착을 근절하기 위해서는 경제민주화가 강화되어야 하므로 경제민주화에 대한 토론을 확대할 필요가 있음. 경제민주화를 위하여 현행 헌법 제119조에 ‘공정’이라는 부분이 포함될 필요가 있고 ‘성장’ 중심으로 되어 있는 조항들은 ‘발전’으로 변경시킬 필요가 있음. 경제주체 중 국가가 조정자의 역할을 충실히 수행할 수 있도록 하는 조항이 필요함. [개헌특위 홈페이지 주요의견] 일부 공감하나 세심한 배려와 검토가 필요하다고 봄. 국가 차원에서 실업 대책, 물가인상 방지 대책, 공정한 거래정착을 위한 거래실명제, 명의 대여 사업자 등의 처벌 등으로 공정한 경제 정착을 했으면 좋겠음.

(2) 주요내용 및 논의경과

외국 입법례

(독일) 기본법 제104조의b

기본법이 입법권을 부여하는 한 연방은 다음 사항을 위하여 필요한 주와 지방자치단체(지방자치단체연합)의 특별히 중요한 투자에 관한 재정보조를 주에게 제공한다.

1. 전체 경제적인 균형의 장애 제거

2. 연방영역에서 상이한 경제력 조정

3. 경제성장의 촉진

(스위스) 헌법 제100조제1항 및 제2항

(1) 연방은 균형 있는 경제발전을 달성하기 위하여 대책을 마련하고, 특히 실업 및 물가인상을 방지하고 억제하기 위한 조치를 강구한다.
(2) 연방은 각 지역의 고유한 경제발전을 감안한다. 연방은 주 및 산업계와 공조한다.

(스페인) 헌법 제131조제1항 및 제138조제1항

제131조 (1) 국가는 전체의 수요를 충족하고, 지역별 또는 분야별로 균형적이고 조화로운 발전을 도모하며 소득 및 부의 증대와 이에 대한 공정한 배분을 촉진하기 위하여 법률에 따라 일반 경제활동을 계획할 수 있다.

제138조 (1) 국가는 스페인 영토 내 다른 지역 간의 적절하고도 정당한 경제적 균형의 확립에 노력하고, 특히 도서문제를 고려함으로써 헌법 제2조에 규정된 연대의 원칙의 효과적 실현을 보장한다.

(터키) 헌법 제166조

경제, 사회 및 문화 발전, 특히 신속하고 균형 있으며 조화로운 전국적인 산업 및 농업 발전, 상세한 분석과 평가를 토대로 한 국가자원의 효율적인 사용 및 이러한 목적을 위한 필요한 조직설립은 국가의 의무이다. (후략)

2014년 자문위안

현행 유지

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
②	그 외 경제 관련 사항 - 노동자 경영참여·고용안정 - 지속가능성 - 기본소득 - 기업의 사회적 책임 - 이익균점 등	[주요 내용] 노동자의 경영 참여, 기본소득, 기업의 사회적 책임, 이익균점 등을 헌법에 규정할 것인지 여부에 대한 논의 [논의 경과] 경제 관련 사항들에 대하여 다양한 의견 개진이 있었음. 구체적으로는 이 부분에 대한 개헌을 위해서는 국민적 공감대를 얻을 필요가 있다는 의견, 기본소득 문제는 4차 산업혁명의 흐름 등을 고려할 때 논의가 필요하다는 의견, 기업의 사회적 책임을 강화할 필요가 있다는 의견 등 [소위 발언요지] 장기적으로 국민적인 공감대를 얻어서 가야 하는 부분이지 현실적으로 이번 개헌 논의에 반영하기는 쉽지 않은 측면(김동철위원, 이주영위원, 1차) 기본소득 문제는 4차 산업혁명의 흐름 등을 고려할 때 대량 실업 등에 대비한 사회안전망으로서 도입의 근거를 헌법에 마련할 필요성에 대해 논의해 볼 필요가 있음(변재일, 1차) 경제주체로서 기업이 자유만 가지고 있고 책임은 나누지 않는다는 문제제기가 지속되고 있으므로 기업의 사회적 책임에 대한 논의도 필요함(변재일, 1차) 기본소득은 상당히 구체적인 사항이고, 사회안전망은 좀 더 포괄적인 사안이므로 추가적인 검토 필요(김성태위원, 1차) [집중토론 발언요지] 노동자의 경영참여가 헌법 개정에 적극 반영될 필요(김경협)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 201) 자원의 지속가능한 개발과 이용 관련, 다수의견과 소수의견 존재 (다수의견) 현행 헌법 제120조제2항을 개정하여 자원의 지속가능한 개발과 이용에 관한 내용을 추가하고, 이를 달성하기 위한 국가의 노력 의무를 규정하자는 의견 (소수의견) 지속가능성의 문제는 자원의 문제에 한정되는 것이 아니므로 총강에서 규정하는 것이 바람직하며 현행 헌법 제120조 제2항 개정에 반대하는 의견 [국민대토론회] (기업의 사회적 책임) 기업의 사회적 책임, 공익적 가치를 실현하기 위한 기업의 역할에 대해 헌법에 명시하고, 하위법률에서 기업에 대한 적절한 포상체계를 규정하는 방안을 검토할 필요가 있음. (지속가능성) 지속가능성이란 대기업 중심구조를 탈피하고 지역간 세대간 대중소기업간 균형 발전을 기본으로 하는 것임. 지속가능성을 헌법 정신에 부각시킬 필요가 있다고 봄.

외국 입법례

(스위스) 헌법 제73조

연방 및 주는 자연과 그 재생능력 및 인간의 자연이용 수요 사이에서 지속가능한 균형을 달성하기 위하여 노력한다.

(스웨덴) 헌법 제2조

(전략) 공공기관은 현 세대와 미래 세대에 좋은 환경으로 이어질 지속 가능한 개발을 추진한다. (후략)

(스페인) 헌법 제45조제2항

국가는 생활수준을 보호･개선하고, 환경을 보존․복원하기 위하여 불가결의 공동연대감을 가지고 천연 자원의 합리적 이용 여부를 감시하여야 한다.

2014년 자문위안

경미한 자구 수정

제153조 ① 광물 등 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률로 정하는 바에 따라 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.
② 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.

(3) 자문위원회 경제·재정분과 조문시안 대비표

현 행	조 문 시 안
제119조 ① 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.	제119조 ① (현행과 같음)
② 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.	[다수의견] ② 국가는 경제의 민주화를 위하여 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용을 방지하며, 여러 경제주체의 참여, 상생 및 협력이 이루어지도록 경제에 관한 규제와 조정을 하여야 한다. [소수의견①] ② 국가는 경제의 민주화를 위하여 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용을 방지하며, 경제주체의 조화가 이루어지도록 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다. [소수의견②] 개정을 반대함(현행 유지)
<신 설>	[다수의견] ③ 국가는 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용의 피해자들에게 징벌적, 집단적 사법구제수단을 보장한다. [소수의견] 신설을 반대함(현행 유지)
제120조 ② 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.	[다수의견] 제121조 ① 자연자원은 모든 국민의 공동 자산으로서 국가의 보호를 받으며, 국가는 지속가능한 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립하고 이를 달성하기 위하여 노력한다. [소수의견] 제2항 개정에 반대함(현행 유지)
① 광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.	[다수의견] ② 광물 기타 중요한 지하자원·해양자원·산림자원 등과 수력·풍력 등 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다. [소수의견] ② 광물 기타 중요한 지하자원·수산자원 등과 수력 등 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.

나		국토 정책

(1) 현행 헌법

제23조 ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.

제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

논의사항	주요내용 및 논의경과	참고 사항
토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담 부과를 위한 근거규정 별도 신설 여부	[주요 내용] 토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담 부과에 관한 별도의 명문 규정을 마련할 필요가 있는지 여부에 대한 논의 [논의 경과] 토지공개념 관련 법률이 헌법재판소의 위헌 결정을 받은 점을 볼 때 향후 관련 정책을 추진할 때 위헌 논란이 재발될 우려가 있으므로 헌법 개정 시 이러한 점을 고려할 필요가 있다는 의견, 현재도 개발제한구역 등 토지 관련 규제가 강한 측면이 있다는 의견 등이 개진되었음. 또한, 과도한 투기와 투기를 통한 불로소득 발생의 문제에 대응하기 위하여 헌법에 있는 현행 토지공개념을 더욱 분명하게 규정할 필요가 있다는 의견이 개진되었음. 구체적인 방안으로는 ① 현행 헌법 제119조에 “토지와 천연자원은 국민을 위하여 존재하는 것이며 그 활용은 공공의 이익에 부합되도록 하여야 한다”는 조항을 제3항으로 신설하는 방안과 ② 제122조제1항에 “국토에 대한 투기를 방지하기 위하여” 국가가 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있도록 개정하자는 의견이 제시되었음. [소위 발언요지] 토지의 공공적 성격에 대한 헌법적 명문화가 필요(김종민위원, 1차) 토지공개념에 찬성하는 입장이지만 국민적 합의와 많은 토론을 거칠 필요(강창일위원, 1차) 토지공개념에 관하여는 사회적으로 논란이 많을 것으로 예상됨(변재일위원, 6차) 제119조에 제3항을 신설하여 “국가의 토지와 천연자원은 주권자인 국민 모두를 위하여 존재하며 그 활용은 공공의 이익에 부합되도록 하여야 한다”를 규정할 필요가 있음. 또한, 국토가 투기의 대상이 되거나 정부의 정책에 의해 불로소득이 생기는 문제에 대하여 헌법 제122조에 “국토에 대한 투기를 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 따라서 제한과 의무를 가할 수 있다”는 문구를 추가할 필요가 있음.(김종민위원, 7차) [집중토론 발언요지] 토지공개념 규정은 기본권 조항이 아닌 경제조항에 들어가는 것이 바람직(김종민) 투기방지 등 법률 또는 정책으로 할 수 있는 세부 사항을 헌법에 올리는 것은 무리가 있음(이상돈)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 198) 토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담 부과를 위한 근거규정 신설 관련 다수의견과 소수의견 존재 (다수의견) 현행 헌법 제122조의 규정을 ‘토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 국가가 법률이 정하는 바에 의하여 필요한 제한과 의무를 과한다’라고 개정하자는 의견 (소수의견) 토지공개념은 토지재산권에 대한 보다 강한 사회적 구속성을 의미하므로 재산권의 사회적 구속성을 규정하고 있는 현행 헌법 제23조제2항제2문으로 신설하여야 한다는 의견 공공주택 공급 및 공정한 임대차에 관한 규정 신설 관련 다수의견과 소수의견 존재 (다수의견) 현행 헌법 제35조제3항에 ‘공공주택 공급’을 명시하여 경제의 장으로 이동시켜 규정하고, 주거 및 영업활동 안정을 위한 공정한 임대차에 관한 규정을 신설하자는 의견 (소수의견) 현행 헌법 제35조제3항의 위치를 경제의 장으로 옮기는 안과 공정한 임대차 규정을 신설하자는 다수의견에 반대하는 의견(현행 유지) [국민대토론회] 토지의 공적 특성 및 투기방지를 위한 토지재산권에 대한 특별 제한과 부담 부과 규정의 신설이 필요함. 토지공개념은 이상적이기는 하지만 이 문제를 토론에 부치면 굉장한 시간과 정력이 소보될 수 있으므로 차차 점진적으로 바꾸어 나가는 것이 좋을 것임. 토지재산권에 대한 특별한 제한의 근거규정, 이른바 토지공개념을 별도로 신설하는 것에 찬성함.(시민) [개헌 자유발언대 주요의견] 개헌과정에서 토지 공개념과 전국민 주거권을 명문으로 보장해 주기 바람. 집을 여러 채 보유하면서 단기 차액을 노리거나 임대소득을 노리는 것이 문제임. 토지보유에 대한 중과세를 하기 위해서는 헌법에 토지공개념의 근거를 명문화 해야 할 것임. 정부가 국민의 재산을 함부로 하는 것을 방지하기 위하여 현행 헌법 제122조에 단서를 신설하여 국민의 재산에 대한 제한과 의무를 부과할 때에는 정당한 보상을 하여야 한다고 규정할 필요가 있음. [개헌특위 홈페이지 주요의견] 찬성하나 시행을 위해서는 세밀한 준비가 필요함. 토지는 공개념, 건물은 준공공적인 수준으로 올릴 필요가 있다고 봄. 사회주의 국가로의 복귀라는 비판적 반대 의견 있음.

(2) 주요내용 및 논의경과

토지공개념

의미(헌법재판소 판례)

모든 사람들에게 인간으로서의 생존권을 보장해 주기 위하여서는 토지소유권은 이제 더 이상 절대적인 것일 수가 없었고 공공의 이익 내지 공공복리의 증진을 위하여 의무를 부담하거나 제약을 수반하는 것으로 변화되었으며, 토지소유권은 신성불가침의 것이 아니고 실정법상의 여러 의무와 제약을 감내하지 않으면 안되는 것으로 되었으니 이것이 이른바, "토지공개념(土地公槪念) 이론"인 것이다.(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13)

근거: 일반적으로 우리 헌법의 기본원리인 사회국가원리와 제23조제1항 후단·제2항 및 제3항, 제37조제2항, 제122조 등에서 토지공개념의 근거를 찾고 있음

토지공개념을 구체화한 현행 법률

- 「국토기본법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「개발이익환수에 관한 법률」 등

1980년대 후반 부동산 투기를 억제하기 위해, 「토지초과이득세법」, 「택지소유상한에 관한 법률」, 「개발이익환수제」 등 토지공개념 관련 3개의 법률이 제정되었으나, 「토지초과이득세법」, 「택지소유상한에 관한 법률」은 이후 재산권 침해 등의 이유로 위헌(「택지소유상한에 관한 법률」) 또는 헌법불합치(「토지초과이득세법」) 결정을 받아 폐기

2014년 자문위안

경미한 자구 수정

제155조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률로 정하는 바에 따라 그에 관한 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있다.

(3) 자문위원회 경제·재정분과 조문시안 대비표

현 행	조 문 시 안
제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다. 제23조 ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. <후단 신설>	[다수의견] 제120조 ① 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발·보전을 도모하고, 토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 필요한 제한과 의무를 과한다. [소수의견] 제23조 ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. 토지재산권에 대하여는 공공복리를 위하여 특별한 제한과 부담이 부과될 수 있다.
제35조 ③국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다. <신 설>	[다수의견] 제35조 ③ <삭 제> ② 국가는 공공주택 공급 등 주택개발정책을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다. [소수의견] 위치 이동 및 제2항 신설에 반대
<신 설>	[다수의견] ③ 국가는 주거 및 영업활동의 안정을 도모하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 공정한 임대차가 이루어지도록 노력하여야 한다. [소수의견] 제3항 신설에 반대

다		중소기업·농어업·소비자 보호 등

(1) 현행 헌법

제121조 ① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.

② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

제123조 ① 국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다.

② 국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.

③ 국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다.

④ 국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다.

⑤ 국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.

제124조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
①	경자유전 원칙 삭제·유지 여부	[주요 내용] 헌법 상 경자유전의 원칙 조항을 폐지할 것인지 현행대로 유지할 것인지 여부 [논의 경과] 농업에 대한 헌법 규정의 개정 여부에 관하여는 식량주권, 식량안보의 관점에서 신중하게 검토할 필요가 있다는 의견, 농업인구가 큰 폭으로 감소한 상황 등을 고려할 때 경자유전의 원칙을 고수할 필요가 있는지에 대하여 검토가 필요하다는 의견 등 [소위 발언요지] 농업정책의 경자유전 원칙은 삭제하는 것이 시대적 상황에 맞다는 의견(이채익위원, 1차) 대기업 등이 첨단농법으로 농업을 추진하려고 할 때 갈등이 발생하고 있는데, 기업농이 확산될 수 있는 분위기로 갈 필요(김성태위원, 1차) 삭제에 대하여 농민단체 의견을 조회할 필요(김동철위원, 1차) [집중토론 발언요지] 농업의 공익적 가치를 헌법에서 규정하고 농업에 대한 육성조항을 둘 필요(김종민) 농업의 공익적 가치를 헌법조항으로 도입하는 데에 비판적인 의견 존재(이상돈)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 204) 현행 헌법 제121조제1항의 경자유전의 원칙은 상징적인 의미가 있으므로 유지 농업과 농촌의 공익적 기능 관련 규정 신설에 대하여 다수의견과 소수의견 존재 (다수의견) 식량안보, 전통문화 유지 등 농업과 농촌의 공익적 기능 제고를 헌법 제123조제1항에 추가하자는 의견 (소수의견) 농업과 농촌의 공익적 기능 관련 규정을 신설할 실익이 없고, 어업, 중소기업, 과학기술 등 경제의 장에서 특별히 보호 등의 대상으로 규정하고 있는 경우와의 형평성이 문제되므로 다수의견에 반대 [국민대토론회] 농업, 농산어촌이 붕괴되고 소멸되어 가는 위기 상황이고, 식량주권의 문제는 매우 심각하며 국가의 안전 차원에서 접근해야 함. 경자유전의 원칙은 현재의 경제상황과 맞지 않은 측면도 있으나 농민과 토지소유자들의 이해관계를 충분히 고려하고 반영하여 서서히 조금씩 개선해나갈 필요가 있음. 식량주권, 환경, 재난안전의 측면에서 농업의 중요성이 매우 높고, 농민에 대한 지원을 강화하여야 하며 경자유전의 원칙을 폐지하여서는 안 된다는 의견 다수(시민) 농업 다원적 기능, 공적 가치, 농산품 최저가 가격보장제도 등을 헌법에 명문화하여야 한다는 의견(시민) 농업, 어업, 중소기업 관련 현행 조항에 ‘해양’, ‘수산’이 추가되어야 한다는 의견(시민) 농어촌 환경보존 및 농어촌 발전을 도모하기 위하여 현행 헌법 제122조에 제6항을 신설하여 도시인과 대기업은 농어촌의 발전을 위하여 별도의 특별세를 납부하여야 하고, 특별세에 관하여는 법률로 정하도록 규정할 필요가 있음 [개헌특위 홈페이지 주요의견] 현행 헌법 상‘경자유전 원칙’은 현재의 농민의 지위, 농민에 대한 국가 및 지자체의 지위, 국토 균형 개발, 식량안보 등의 차원에서 현행 존치 또는 강화가 바람직함. [서면의견] 헌법에 식량안보, 경관보전, 환경보전, 수자원 확보 및 홍수방지, 지역사회 유지, 전통문화 계승 등과 같은 우리 농업의 공익적 가치와 국가의 농업을 육성·강화할 책무를 명시적으로 반영할 필요(전국농축협·농협은행·하나로마트등, 2017. 11. 27) 수산업의 공익적 가치를 헌법에 반영하고, 수산자원을 보호·육성하여야 하며, 수산업의 공익적 기능 보호·육성은 국가의 책무임을 헌법에 명시적으로 규정할 필요(전국수산업협동조합장)

외국 입법례

(오스트리아) 헌법 제10조제2항

농업의 농지단독상속법에 관한 연방법과 제1항제10호에 따라 반포된 연방법에서, 매우 정확히 표현되어야 할 각각의 법령에 대해 시행법령을 따로 공포할 수 있는 권한이 주의 입법 시 부여될 수 있다. 이런 주법에 있어서는 제15조제6항의 법령이 준용될 수 있다. 그와 같은 경우에 공포되는 시행법령의 집행은 연방의 권한에 속한다. 그러나 시행법령이 주법의 시행법령에도 적용되는 경우에는, 해당 주의 주정부와의 사전 합의가 필요하다.

(독일) 기본법 제74조제1항제17호 및 제91조의a

제74조 (1) 경합적 입법은 다음 분야를 대상으로 한다. 17. 농업 및 임업 생산의 지원(경지정리법 제외), 식량의 확보, 농업 및 임업생산물의 수출입, 원양어업, 연안어업 및 해안 보호

제91조의a 연방은 주의 업무수행에 있어서 중요하고 생활관계의 개선을 위하여 연방의 협력이 필요한 경우(공동업무)에 다음 영역에서 협력한다.

1. 지역 경제구조의 개선

2. 농업구조 및 해안보호의 개선

(스위스) 헌법 제104조

(1) 연방은 농업이 지속가능하고 시장 지향적 생산 정책을 통하여 다음 사항과 관련하여 실질적인 기여를 하도록 보장한다.

a. 국민에 대한 안정적 식량 공급

b. 천연자원의 보존 및 전원지역의 유지

c. 지역 분산적인 인구분포
(2) 연방은 농업에 대하여 합리적으로 요구할 수 있는 자조 조치에 대한 보완으로 필요한 경우에는 자유경제의 원칙에서 벗어        나 농민의 토지 경작을 지원한다.
(3) 연방은 농업이 다양한 기능을 수행하도록 조치를 강구한다. 연방은 특히 다음과 같은 권한과 임무를 가진다.

a. 연방은 농민이 농업활동에 대한 공정하고 적절한 보상을 받도록 하기 위하여, 환경 보호의 요건을 충족하였음을 증명하는 것을 조건으로, 농민의 소득을 보전해 준다.

b. 연방은 경제적으로 유익한 장려책을 통하여 자연친화적인 환경 및 가축에 우호적인 생산법을 장려한다.

c. 연방은 식료품의 원산지, 품질, 제조방법 및 가공공정의 표시에 관한 법률을 제정한다.

d. 연방은 비료, 화학물질 및 기타 첨가물의 남용으로 인한 환경의 파괴를 예방한다.

e. 연방은 그 재량에 따라 농업 연구, 지도 및 교육을 장려하고 투자를 지원할 수 있다.

f. 연방은 그 재량에 따라 농촌지역의 토지소유를 안정화하기 위한 법률을 제정할 수 있다.
(4) 연방은 이를 위하여 특별 배정된 농업예산 및 연방의 일반 재원을 투자한다.

(스페인) 헌법 제130조

(1) 국가는 모든 스페인 국민의 생활수준의 평준화를 위하여 모든 경제 분야, 특히 농업･목축업･어업･수공업 분야의 근대화 및 발전을 장려한다.
(2) 위와 같은 목적으로 산악지대에 대하여 특별조치를 취한다.

2014년 자문위안

경미한 자구 수정

제154조 ① 국가는 농지에 관하여 경자유전(耕者有田)의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.

② 농업생산성의 향상과 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률로 정하는 바에 따라 인정된다.

논의사항

주요내용 및 논의경과

참고 사항

②

중소기업 보호 규정 강화

[주요 내용]

중소기업에 대한 헌법 규정을 보완·구체화하고 강화할지 여부

[논의 경과]

현행 헌법 상 중소기업 보호 규정으로 충분하다는 의견, 향후 중소기업 보호 규정은 보다 강화될 필요가 있다는 의견 등

[소위 발언요지]

중소기업 보호 규정은 현행 규정으로 충분할 수 있다는 의견(김동철위원, 1차)

중소기업 보호 규정은 앞으로 더 진일보하는 방향으로 나아가야 한다는 의견(백재현위원, 2차)

[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 206)

(다수의견) 현행 제123조에서 이질적인 내용을 한 개의 조문으로 같이 규정하고 있으므로 이를 분리하여 체계를 정비하고, 국가의 보호·육성 대상으로 중소기업뿐만 아니라 소상공인을 추가하며, 사회적 경제의 발전을 위한 국가의 노력의무를 규정하자는 의견
(소수의견) 현행 헌법 제123조를 분리하고 일부 내용을 수정하는 것은 헌법의 체계성과 논리성에 부합하지 아니한다는 점, 현행법상 소상공인은 중소기업에 포함된다는 점, 사회적 경제는 그 개념과 범위가 명확하지 아니한 점 등을 고려할 때 다수의견에 반대(현행 유지)

[국민대토론회]

미래세대에 새로 국가가 보호해야 되는 경제영역은 제123조에 많이 되어 있으나 30년이 지난 지금에는 사회구조가 많이 변화된 상황이므로 이를 반영하여 개정이 필요함.

현재의 변화된 사회 상황에 맞게 현행 헌법 제123조에 국가가 구조적으로 더 보호해야 될 부분들이 무엇인지 등에 대하여 논의를 활성화시켜야 함.

우리나라 중소기업이 잘 살아야 국민이 전체적으로 잘 살게 되기 때문에 중소기업을 국가가 육성·보호해주어야 함(시민).

③

소비자 보호 규정 이동

[주요 내용]

소비자 보호 운동 보장의 내용을 기본권의 장으로 이동할지 여부

[논의 경과]

기본권 중 소비자의 권리를 신설하는 조항쪽으로 위치를 이동하기로 하고, “소비행위를 계도”한다는 표현은 부적정하다는 논의가 있었음.

[소위 발언요지]

‘소비행위 계도’표현은 부적절(김동철위원, 1차)

기본권 중 소비자의 권리를 신설하는 조항으로 이동하기로 함(김동철위원, 1차)

[자문위 의견]

(경제·재정분과 자문위 보고서 p. 210)

현행 헌법상 국가의 소비자보호운동 보장의무를 보다 강화하여 ‘소비자의 권리’와 ‘국가의 소비자운동 보장의무’로 분리·보완하여 기본권 장에서 규정

(기본권분과 자문위 보고서 p. 96)

현행 헌법 제124조의 소비자보호운동 보장 조항을 ‘소비자의 권리 조항’으로 별도 신설하고, “건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구”하는 문구는 삭제

(조문안)

제38조 ① 모든 사람은 소비자의 권리를 가진다.

② 국가는 소비자운동을 법률로 정하는 바에 따라 보장한다.

※현행 경제분야에 규정(제124조) 소비자보호운동을 사회적 기본권 분야로 이동하여 새로 규정.

외국 입법례

(스위스) 헌법 제96조 및 제97조

제96조 (1) 연방은 사회적․경제적으로 손해를 끼치는 기업연합 및 기타 형태의 경쟁 제한적 행위를 방지하기 위한 법률을 제정한다.
(2) 연방은 다음의 조치를 강구한다.

a. 시장지배력이 있는 기업이나 사법･공법상 조직에 의하여 불공정한 가격이 형성되는 것을 방지한다.

b. 불공정경쟁을 근절한다.

제97조 (1) 연방은 소비자를 보호하기 위한 조치들을 강구한다.
(2) 연방은 소비자단체의 구제에 관한 법률을 제정한다. 소비자단체는 불공정경쟁에 관한 연방법제가 적용되는 영역에서 직업단체 및 경제단체와 동등한 권리를 가진다.
(3) 주는 일정하게 정해진 한도액을 초과하지 아니하는 분쟁에 대하여 조정절차 또는 간이하고 신속한 재판 절차를 정한다. 연방내각은 그 한도액을 정한다.

(스페인) 헌법 제51조

(1) 국가는 소비자 및 이용자에 대한 보호를 보장하고, 효율적인 수단에 의하여 그들의 안전, 건강 및 적법한 경제적 이익을 보호한다.
(2) 국가는 소비자 및 이용자의 정보 및 교육을 장려하고, 그 조직을 육성하며 또한 법률이 정한 조건하에서 구성원에게 영향을 주는 문제에 관하여 그들의 의견을 청취하여야 한다.
(3) 제1항 및 제2항에 규정된 범위 내에서 법률은 국내의 거래 및 상품의 인가제도를 규율한다.

(터키) 헌법 제172조 및 제173조

제172조 국가는 소비자를 보호하고 올바른 정보를 소비자에게 제공하기 위한 조치를 취해야 하고 소비자 보호를 위하여 소비자 발의를 권장해야 한다.

제173조 국가는 소상인과 기능공을 보호, 지원하기 위한 조치를 취해야 한다.

2009년 자문위 의견

‘소비자 보호’는 기본권 장으로 편제를 변경

2014년 자문위안

제37조제2항(제4절 인간다운 생활을 할 권리)으로 이동

제37조 ①모든 사람은 소비자의 권리를 가진다.

② 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자운동을 법률로 정하는 바에 따라 보장한다.

(3) 자문위원회 경제·재정분과 조문시안 대비표

현 행	조 문 시 안
제121조 ① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. ② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.	제122조 ①·② (현행과 같음)
<신 설> ※ 현행 제123조 제1항 및 제4항 관련	[다수의견] 제123조 ① 국가와 지방자치단체는 농·어업과 농·어촌의 공익적 기능을 제고함으로써 농·어업과 농·어촌의 지속가능한 발전 및 농·어업인의 권익 신장을 보장한다. [소수의견] 제1항 신설에 반대
<신 설> ※ 현행 제123조제5항 반영	[다수의견] ② 국가는 농·어민의 자조조직을 육성하고, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다. [소수의견] - 현행 헌법 제123조 제5항 중 농·어민에 관한 부분만을 따로 떼 내어 신설하자는 다수의견에 반대함(현행 유지)
제123조 ①국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다.	<삭 제> → 시안 제123조 제1항
② 국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.	제124조 (현행과 같음)
③국가는 중소기업을 보호·육성하여야 한다.	제125조 국가는 중소기업과 소상공인을 보호·육성하고, 사회적 경제의 발전을 위하여 노력하여야 한다.
④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농·어민의 이익을 보호한다.	[다수의견] <삭 제> → 시안 제123조 제1항 [소수의견] - 현행유지
⑤국가는 농·어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.	[다수의견] <삭 제> → 시안 제123조 제2항 [소수의견] - 현행유지

라		대외무역·과학기술

(1) 현행 헌법

제125조 국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제·조정할 수 있다.

제127조 ① 국가는 과학기술의 혁신과 정보 및 인력의 개발을 통하여 국민경제의 발전에 노력하여야 한다.

② 국가는 국가표준제도를 확립한다.

③ 대통령은 제1항의 목적을 달성하기 위하여 필요한 자문기구를 둘 수 있다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
①	대외무역 조항 삭제 여부	[주요 내용] 정부 주도의 수출정책이 추진되던 시대가 지났으므로 시대적 상황을 고려할 때 대외무역 조항을 삭제할지 여부 [논의 경과] 대외무역 조항 삭제하여도 무리가 없다는 의견이 있었음. [소위 발언요지] 대외무역 조항은 삭제하여도 무방(김동철위원, 1차)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 210) 현행 조항은 국가 주도 경제개발 시대를 넘어서 선진국 경제에 들어서는 국가 위상에 맞지 않고 내수시장을 충실히 확대하여 지속가능한 발전의 근간을 마련해야 하는 시대 과제와도 부합하지 못하는 측면이 있으므로 삭제하는 것이 적정함.

외국 입법례

(스위스) 헌법 제101조

(1) 연방은 대외적으로 스위스 경제의 이익을 보호한다.
(2) 연방은 특별한 경우에 스위스의 국내 경제를 보호하기 위한 조치를 취할 수 있다. 필요한 경우에 연방은 자유경제의 원칙에서 벗어날 수 있다.

(미국) 연방헌법 제1조제8항

(전략) 외국과의, 주(州) 상호간의 그리고 인디언 부족과의 통상을 규제한다. (후략)

(터키) 헌법 제166조 및 제167조

제166조 (전략) 국가의 효율성과 생산성을 증대하고 물가안정 및 무역거래의 균형을 보장하며 투자와 고용을 촉진시키기 위한 조치들이 계획에 포함되어야 하며, 이러한 투자에는 공공 혜택 및 요구가 고려되어야 하고 자원의 효율적인 사용을 목표로 해야 한다. (후략)

제167조 (전략) 국가의 경제적 혜택을 위한 국제무역을 규제하기 위해 국무회의는 법률로 수입, 수출 및 기타 국제무역에 관세와 유사 부과금뿐만 아니라 재정적 추가 부과금을 도입 또는 철폐할 수 있는 권한을 갖는다.

2014년 자문위안

현행 헌법 제125조의 국가의 대외무역 육성조항은 국가 주도 경제개발 시대를 넘어서 선진국 경제에 들어서는 국가 위상에 맞지 않고 내수시장을 충실히 확대하여 지속가능한 발전의 근간을 마련해야 하는 시대과제와도 부합하지 못하는 측면이 있으므로, 이러한 추세를 상징하는 의미에서 헌법규정에서 삭제

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
②	인간 중심의 과학기술 규정 도입 여부	[주요 내용] 인간 중심의 과학기술에 관한 규정을 도입할 것인지 여부 [논의 경과] 급격한 과학기술의 발전 등을 고려할 때 인간의 존엄성을 강조하는 인간중심의 과학기술에 관한 조항 도입에 공감하는 의견 다수 [소위 발언요지] 지능정보사회의 도래에 대비하여 인간 중심의 과학기술을 강조하는 것은 상징적 차원에서 의미가 있음(김동철위원, 이인영위원, 1차) 기계가 인간을 대신하는 사회가 올 때 인류의 가치를 지켜낼 수 있는 선언적 규정 필요(이태규위원, 1차) 인간 중심의 과학기술 관련 규정의 방향성에 공감하며 이를 인간의 존엄성 등과 연결시켜 폭넓게 적용할 수 있는 상위개념으로 헌법에 규정할 필요(김성태위원, 1차) 인간 중심의 과학기술 관련 규정은 급격히 진화하는 과학기술의 변화상을 볼 때 도입 필요(백재현위원, 성일종위원, 2차)	[국민대토론회] 4차 산업혁명 시대에는 인간의 결정권한을 기계·로봇이 대체할 수 있으므로 인간의 존엄성을 보장하는 개헌 필요(시민)
③	과학기술 자문기구 폐지 여부	[주요 내용] 과학기술자문기구에 관한 헌법적 규정이 없더라도 법률에 근거하여 설치할 수 있으므로 이 조항을 폐지할지 여부 [논의 경과] 헌법에 규정하지 않더라도 자문기구 설치가 가능하므로 폐지하자는 의견 개진 [소위 발언요지] 자문기구를 헌법에 규정하는 것이 적정하지 않은 측면이 있음(이태규위원, 1차) 국가적인 과학기술 육성에 관한 조항을 보완하면서 자문기구 조항은 폐지하는 것이 적정(김동철위원, 1차)	[자문위 의견] (자문위 보고서 p. 210) (다수의견) 과학기술의 발전에 관한 헌법의 취지는 제127조제1항 및 제2항으로 달성할 수 있고, 과학기술자문기구는 법률에 근거하여도 설치·운영이 가능하므로 제3항은 삭제하자는 의견 (소수의견) 제127조제3항은 과학기술의 중요성을 강조하는 조항이며, 우리의 헌법적 현실에 맞는 중요한 정책 결정의 우선순위를 결단한 것이라는 점에서 현행대로 유지하자는 의견

외국 입법례

(스페인) 헌법 제44조제2항

국가는 공공의 이익을 위하여 과학, 학술조사 및 기술연구를 촉진한다.

(스위스) 헌법 제64조

(1) 연방은 과학 연구 및 혁신을 진흥한다.
(2) 연방은 과학 연구 및 혁신의 질적 보증 및 조정 보장을 조건부로 그 지원을 할 수 있다.
(3) 연방은 연구소들을 설치, 인수 및 운영할 수 있다.

(이탈리아) 헌법 제9조 및 제59조

제9조 국가는 문화와 과학･기술 연구의 발전을 촉진한다. (후략)

제59조 (전략) 대통령은 사회, 과학, 예술, 문학 분야에서 탁월한 업적을 통해 국가를 빛낸 국민 5명을 종신직 상원의원으로 임명할 수 있다.

2014년 자문위

이 규정은 국가 주도의 경제개발, 과학발전을 탈피한 국가 위상과 맞지 않는 측면이 있고, 자문기구의 직무범위가 불분명하고, ‘국민경제 자문기구’와 ‘국민경제 발전’ 목적에서 중복되는 측면도 있으며, 헌법상 근거가 없더라도 탄력적으로 설치가 가능하므로 삭제