2017년 개헌특위 집중토론자료 수정본

		지방분권·헌법개정절차

2018. 2.

헌법개정 및 정치개혁 특별위원회

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목   차

1 . 지방분권	1

가. 지방분권 관련 쟁점	3

2 . 헌법개정절차	35

가. 헌법개정절차 관련 쟁점	37

	1

지방분권

가. 지방분권 관련 쟁점

가		지방분권 관련 쟁점

(1) 현행 헌법

제8장 지방자치

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다.

②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
①	지방분권의 확대와 구체적인 수준	[주요 내용] 지방자치의 확대 여부와 지방자치강화형, 광역지방정부형, 연방정부형 등 구체적인 지방분권의 수준 [논의 경과] 지방분권 강화에 대한 공감대는 형성되었으나 구체적인 수준과 내용에 대해서는 다양한 의견 개진 (지방분권의 수준) ① 연방제를 지향하면서 최소한 광역정부 수준의 분권을 위한 개헌이 필요하다는 의견, ② 지방분권 강화의 원칙을 헌법에 규정하고 세부적인 내용은 법률로 규정하자는 의견, ③ 우리나라의 역사, 문화, 지리 등을 고려할 때 행정권의 이양 수준 정도의 지방분권 논의가 필요하다는 의견 및 ④ 지방정부의 부정부패와 비효율로 인해 분권을 통한 주민 삶의 개선에 한계가 존재한다는 의견도 제기 [소위 발언요지] 연방정부 수준의 지방분권을 할 경우 교육·사법·경찰제도 등도 개편할 필요 (이철우위원, 1차) 과거 지방자치의 성과와 지방분권 강화 논의가 국가 전체 관점에서 국민에 이익에 부합하는지 기본적 판단이 필요 (이태규위원, 1차) 단순히 자치권 확대 정도가 아니라 연방제를 지향한다는 선언적 내용을 규정하고 적어도 광역정부 형태의 제도를 적극 도입할 수 있는 개헌이 필요 (백재현위원, 1차·2차·6차) 연방제 성립의 역사적 배경은 통상 상향식이므로 연방제는 현재 불가능하며, 지방정부 차원의 분권 논의가 현실적 (강창일위원, 1차) 연방제 수준까지 개헌은 어려우므로 연방을 지향하되 권한을 대폭 확대한 지방정부 수준으로 합의할 필요 (김동철위원, 1차) 87년 헌법과는 달리 지방자치발전의 기본적인 근거들을 헌법적 수준에서 명확히 규정할 필요 (이인영위원, 1차) 지방정부의 부정부패와 비효율로 인해 분권을 통해서 주민의 삶이 개선되는 것에 상당한 한계 존재 (변재일위원, 1차) 광역정부형 분권에 대한 기초자치단체의 반대 고려 필요 (정춘숙위원, 2차) 지방분권을 강화하는 원칙을 천명하는 수준에서 헌법조문에 담고, 세부 내용은 국민들의 인식 등을 고려하여 향후 수년간 논의를 통해 점진적으로 법률로 구체화할 필요 (김동철위원, 2차·3차) 지방분권 확대의 수준에 따라 입법, 재정, 인사 등에 대한 구체적인 제도 정합성을 따져서 설계할 필요 (이인영위원, 2차·3차) 중앙집권의 역사성과, 문화적 동질성, 지리적 근접성 등을 고려할 때 행정의 이양을 통한 지방분권을 중심으로 논의할 필요 (성일종위원, 3차) 과감하게 연방제 정부를 상정하고 지방분권을 논의해야 중간단계 수준의 분권이라도 가능 (이철우위원, 6차) 교통, IT의 발달과 도시경쟁력 강화 차원에서 지방행정을 세분화하는 것보다 지방을 광역화하면서 논의를 전개할 필요 (이종구위원, 7차) 교통, IT의 발달로 국민의 생활 측면에서 중앙집권성을 강화해야 하는 영역도 있으므로 지방분권을 강화해야 하는 영역과 구분하여 생산적 논의가 필요 (하태경위원, 7차) 연방제 수준의 자치분권 국가로 가려면 중층적 자치를 통해 규모에 따라 분권의 역할과 업무 구분이 제시될 필요가 있으며, 지방분권의 핵심은 결정권의 분산 (김종민위원, 7차) [집중토론 논의경과] 지방분권을 위한 연방제 도입이 필요하다는 의견에서부터 국가 효율성 강화 및 토호 세력의 부패문제 등에 대한 부작용 등도 고려할 필요가 있다는 의견 제기 지방분권 뿐만 아니라 지방균형발전에 대한 고려도 필요하다는 의견과 논의의 숙성을 통해 법률로 규정하자는 의견도 제기 [집중토론 발언요지] 연방제 수준이 아니라 전면적으로 연방제가 이루어질 필요(이상민위원) 지방자치의 단위에 대한 검토 필요( 정종섭위원) 소멸될 위기에 있는 기초자치단체에 자치권을 대폭 부여하는 것에 대해 유의미한 지 검토 필요 (이상돈위원) 국가 효율성을 위해 오히려 중앙 권력을 강화하는 추세에 대하여 우리 현실과 비교 필요 (성일종위원) 분권 강화시 토호 세력과의 부패문제와 인사 문제에 대한 고려 필요 (성일종위원) 헌법에는 선언적인 차원의 내용만 담고 차후에 논의를 숙성시키고 법률로 규정하는 것이 최선 (이종구위원) 지방분권과 지방균형발전은 같은 방향도 있지만 오히려 배치되는 부분도 있음을 인정하고 이를 조화시킬 정밀한 추진 전략 필요 (강효상위원)	[자문위 보고서] (p.251 ~ p.284) 지방분권국가를 선언하고, 중앙-지방정부간 사무배분원칙으로서 보충성의 원칙을 명시하며, 지방의회가 그 지역에 효력을 갖는 법률을 제정할 수 있도록 하고, 지방세의 종류, 세율, 세목 및 징수방법을 지방정부의 법률로 정할 수 있도록 하는 등 지방분권을 강화하는 내용의 개헌안 마련 [국민대토론회] 국가발전을 위해서는 지방자치가 실질화 될 수 있도록 획기적인 지방분권이 필요 연방국가 수준의 지방분권형 헌법으로 개정할 필요 풀뿌리 지방자치 발전을 위해 읍·면 단위 자치권 도입도 검토할 필요 분권의 단점을 극복할 수 있는 범위 내에서 지방분권이 이루어 질 필요 지방분권을 강화하자는 주장은 오히려 지역토착세력 또는 관계자들의 권력을 지나치게 강화하는 결과를 야기 우려 분단 국가의 현실상 지방분권 강화로 안보상 문제가 제기 될 우려 [자유발언대] 지역주의 타파를 위한 지방자치 강화 필요 지방과 도시간 균형발전을 위한 지방분권 필요 수도권에 집중된 교육인프라가 지방에도 영향을 미칠 수 있도록 지방분권 강화 필요 강력한 대통령제를 통해 국민 의식이 상향된 후 지방분권 실시 필요 연방제에 대한 찬·반의견 각각 개진 [홈페이지] 준연방제 수준의 지방분권 필요 교통통신의 발달로 지방의 개념이 점차 사라질 것이므로 지방분권강화도 유보될 필요 지방분권으로 인한 자자체장의 권력남용과 토호세력 부패 우려 지자체의 무분별한 권한 확대로 주민들위에 군림하는 공무원의 부패 우려 [서면의견] 법령에 위반되지 않는 범위내 자유로운 조례제정, 자주재원을 기조로 할수 있는 재원구조재편, 위임사무축소·고유사무확대, 인사·조직구성 자율권 부여 등 필요 (전국시·도의회의장협의회) [찾아가는 개헌자유발언대] 재정이나 정책결정에 있어 지방의 참여 확대 필요

지방분권 수준에 따른 유형 구분

대상	지방자치강화형	광역지방정부형	연방정부형
지자체 유형	“지방자치단체”의 유형과 각 유형별 구성 규정	“지방정부”의 유형과 각 유형별 구성 규정	주에 대해 헌법에서 규정하고, 그 외 지방정부의 유형은 법률로 유보
사무처리 (행정권)	보충성의 원칙과 자기책임의 원칙 명시 자치사무를 열거	보충성의 원칙과 자치책임의 원칙 명시 국가사무를 열거하고 이외의 사무는 지방사무로 규정 정부간 지휘감독권 부정	연방정부의 사무만을 한정하여 열거
입법권	법률에 위반되지 아니하는 범위 내에서의 조례 제정권 보장	법률에 준하는 조례 제정권 보장(국가 입법사항을 열거하고 그 외는 지방정부 입법사항으로 하되 법률과 충돌하는 지방정부의 입법은 무효)	법률 제정권 부여
재정권	법률이 정하는 범위 내에서 조례로 지방세의 세목, 세율 결정	조례로 지방정부의 재정권과 과세권 제정·집행 국가의 재정조정과 재정지원 원칙 제시	정부간 예산 운용의 상호 독립성 규정 연방과 주의 경비부담 원칙 제시 연방과 주의 과세권 분리 제시
국정참여	단방제‧단원제 유지 협의체의 법률안 제출권을 통한 국정참여 보장	단방제‧양원제	연방제‧양원제

주) 김병기, “미래를 위해 먼저 쓴 대한민국 헌법 개정안”, □분권헌법: 선진화로 가는 길□, 동아시아연구원, 2007 등 참조

2014년 헌법개정자문위원회 헌법개정안

가. 개정사항 및 취지

현행 체계를 유지하되, 국가의 지방자치권 보장의무, 지방재정 건전성 감독의무 및 관련조치 권한, 지방재정 격차 해소 의무 등을 신설

- 현재 우리 지방자치의 역량과 재정 여건을 감안할 때 지방자치를 획기적으로 강화하거나 헌법에서 관련 규정을 지나치게 상세화하는 것은 규범적으로나 실질적으로 혼란을 가져올 우려가 있고, 상원을 통하여 입법부 내 지역대표 기능이 도입되었으므로 이러한 제도 개선 효과를 지켜보면서 지방자치 역량이 성숙될 때까지 단계적으로 강화하는 것이 적절

- 다만, 지방자치 장 서두에 지방자치를 강화하는 방향이 헌법정신임을 분명히 선언할 수 있는 규정(국가의 지자체 및 주민자치권 보장 의무, 지역 균형발전 노력 의무, 국가의 지방재정 건전성 감독 및 재정격차 해소 의무 등)을 신설

나.. 참고의견(최종결과로는 미채택)

자문위원회 논의과정에서 국가사무와 지방사무 범위에 대한 보충성 원칙을 규정하여 헌법상 지방자치의 범위를 보다 확대하자는 의견이 제안되었으나, 현재 지방자치체의 역량이나 미성숙한 여건 등을 고려할 때 시기상조라는 일부 반대의견이 있어 최종결과로 미채택

《 신‧구조문 대비표 》

현 행	조 문 시 안	참 고 의 견
제8장 지방자치 <신 설>	제9장 지방자치 제149조 ① 국가는 각 지방자치단체와 주민의 자치권을 최대한 보장하되, 동시에 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 노력하여야 한다. ② 국가는 법률로 정하는 바에 따라 지방재정의 건전성을 감독하고 필요한 조치를 취할 수 있으며, 지방자치단체 간의 재정격차를 해소하기 위하여 노력하여야 한다.	제9장 지방자치 제149조 ① 지방의 행정사무는 원칙적으로 지방자치단체가 처리하고, 국가는 지방자치단체의 사무수행을 보충한다. ② 국가는 국가적 통일성 유지나 국가적 정책의 수행에 필요한 사무를 처리하고, 그 밖의 사무는 지방자치단체의 사무로 함을 원칙으로 한다. ③ 국가는 법률로 정하는 바에 따라 지방재정의 자율성을 보장하고 그 건전성을 감독하며, 법률의 범위 안에서 지방자치단체 상호간의 재정을 조정할 수 있다.
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.	제150조 (현행 제117조와 같음)	④ 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 제150조 ① (현행 제117조제2항과 같음)
제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.	제151조 (현행 제118조와 같음)	② (현행 제118조제1항과 같음) ③ (현행 제118조제2항과 같음)

외국 입법례

(미국) 연방헌법 제1조제10항

어떠한 주(州)라도 조약, 동맹 또는 연합을 체결하거나, 나포허가장을 수여하거나, 화폐를 주조하거나, 신용증권을 발행하거나, 금화 및 은화 이외의 것으로서 채무지불의 법정수단으로 삼거나, 권리박탈법, 소급처벌법 또는 계약상의 채무를 침해하는 법률 등을 제정하거나, 귀족의 칭호를 수여할 수 없다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 선박에 대하여 세금을 부과하거나 평시에 군대나 군함을 보유하거나 다른 주(州)나 외국과 협정이나 맹약을 체결할 수 없으며, 실제로 침공당하고 있거나 지체할 수 없을 만큼 급박한 위험에 처해있지 아니하고는 교전할 수 없다.

(독일) 기본법 제28조, 제30조, 제31조 및 제70조

제28조 (1) 각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다.
(2) 기초 지방자치단체에는 법률의 범위 내에서 지역 공동체의 모든 사안을 자기의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다. 기초 지방자치단체의 연합도 법률상 직무의 범위 내에서 법률이 정하는 바에 따라 자치행정권을 가진다. (후략)

제30조 이 기본법에 별도의 규정이 없거나 이를 허용하지 않는 한, 국가적 권능의 행사와 국가과제의 수행은 주의 소관사항이다.

제31조 연방법은 주법에 우선한다.

제70조 (1) 기본법이 연방에 입법권을 수여하지 않는 한 주가 입법권을 가진다.
(2) 연방과 주 사이의 관할의 획정은 전속적 입법과 경합적 입법에 관한 기본법의 규정에 따라 이루어진다.

제116조 (1) 모든 주는 지방자치단체로 분류된다. 지방자치단체는 자치권을 지닌 지역단체임과 동시에 행정구역이다. 모든 토지는 하나의 지방자치단체에 속해야 한다.
(2) 지방자치단체는 독립적인 경제단체이다. 그것은 일반적인 연방법률과 주법률의 범위 내에서 모든 종류의 재산을 점유, 취득, 처분하고, 독자적으로 경제적인 기업을 운영하며, 재정헌법의 범위 내에서 예산을 운영하고 조세를 부과할 권리를 갖는다.

제117조 (1) 지방자치단체의 기관으로는 다음과 같은 것이 규정되어야 한다.
a) 지방자치단체의 선거권자에 의해 선출되는 일반대의기관인 지방자치단체의회
b) 지방자치단체이사회(시의회), 독자적인 규약을 가진 시의 경우에는 시참사회
c) 시장 (후략)

제118조 (1) 지방자치단체의 권한은 고유권한과 연방 또는 주에 의해 위임된 권한이다.

(오스트리아) 헌법 제5장(제116조제1항‧제2항, 제117조, 제118조제1항 등)

(프랑스) 헌법 제12장(제72조, 제72-1조, 제72-2조, 제73조, 제74조 등)

제12장 지방자치단체

제72조 공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. 지방자치단체는 지방자치단체 차원에서 가장 잘 행사될 수 있는 권한하에서 제기되는 모든 사항에 대하여 결정을 하여야 한다. 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라 지방의회를 통하여 자율적으로 행정권을 행사하고, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다. (후략)

제72-1조 각 지방자치단체의 유권자들이 해당 지방의회에 그 소관사항을 의사일정에 포함 시킬 것을 구하는 신청권의 행사요건에 관하여는 법률로 정한다. 조직법이 정하는 바에 따라, 지방자치단체는 그 소관에 속하는 결정안 또는 법률안을 주민투표에 회부할 수 있다. 특별지방자치단체의 설치 또는 조직의 변경을 하려는 경우에는 법률에 따라 관련 지방자치단체들에 등록된 유권자들에 대한 주민투표를 실시할 수 있다. 지방자치단체들의 경계를 변경하는 경우에도 법률에 따라 주민투표를 실시할 수 있다.

제72-2조 지방자치단체는 법률이 정하는 요건에 따라 자유롭게 지출할 수 있는 재원을 가진다. 지방자치단체는 각종 세금의 전부 또는 일부를 징수할 수 있다. 지방자치단체는 법률이 정하는 범위 내에서 그 과세기준과 세율을 정할 권한을 법률에 의하여 부여받을 수 있다. (후략)

제73조 (전략) 지방자치단체는 일정한 경우에 법률이나 행정입법에서 부여한 권한에 따라 그 소관사항에 해당하는 법률과 행정입법을 변경할 수 있다. (후략)

제74조 (전략) 지방자치단체의 지위는 다음 사항에 관한 지방의회의 의견개진을 거쳐 채택된 조직법으로 정한다.
- 법률과 행정입법의 적용 요건
- 지방자치단체의 권한. 이미 해외 지방자치단체에 이양된 권한 외에, 조직법에 의하여 구체화되고 보완되는 제73조 넷째 문단에 열거된 권한의 이양은 허용되지 아니한다.
- 지방자치단체들의 조직, 제도운영에 관한 규칙 및 지방의회 선거제도
- 특히 지방자치단체에 관련되는 조항을 포함하는 정부제출법안, 의원 발의법안, 법률명령안, 명령안에 관하여 그 기관들의 의견개진 요건 및 소관사항과 관련 있는 국제협약의 비준 또는 승인  (후략)

(스위스) 헌법 제43조, 제47조, 제49조제1항, 제50조제1항 및 제51조

제43조 주는 그 권한의 범위 내에서 어떠한 사무를 수행할 것인가를 결정한다.

제47조 (1) 연방은 주의 자치권을 존중한다. (2) 연방은 충분한 사무를 주의 고유사무로 남겨두고, 주의 자치조직권(Organisati-onsautonomie)을 존중한다. 연방은 주에게 충분한 재원을 부여하고, 주가 고유사무를 추진하는 데 있어 필요로 하는 재원을 확보할 수 있도록 여건을 제공한다.

제49조 (1) 연방법은 이에 저촉되는 주법에 우선한다.

제50조 (1) 지방자치는 주법이 정하는 범위 내에서 보장한다.

제51조 (1) 각 주는 민주적인 헌법을 가진다. 이 헌법은 주민(Volkes)의 승인을 받아야 하고, 유권자의 과반수의 요구에 의해 개정될 수 있어야 한다.
(2) 주헌법은 연방에 의해 보장되어야 한다. 연방은 연방법에 저촉되지 않는 한 주헌법을 보장한다.

(일본) 헌법 제8장(제92조, 제93조, 제94조, 제95조)

제92조 지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.

제93조 ① 지방공공단체는 법률이 정하는 바에 따라 의사기관으로서 의회를 설치한다.
② 지방공공단체의 장과 그 의회의 의원 및 법률이 정하는 그 밖의 공무원은 지방공공단체의 주민이 직접 선거로 선출한다.

제94조 지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.

제95조 하나의 지방공공단체에만 적용되는 특별법은 법률이 정하는 바에 따라 그 지방공공단체의 주민투표에서 과반수의 동의를 얻지 못하면 국회가 이를 제정할 수 없다.

논의사항		주요내용 및 소위 논의경과	참고 사항
②	자치입법권 강화	[주요 내용] 지방자치단체의 자치입법권의 확대 여부 및 구체적 수준과 방법 [논의 경과] 자치입법권을 ① 헌법을 통해 보다 강화하자는 의견과 함께 ② 법률로 강화할 수 있다는 의견 개진 자치법률에 의한 권리제한, 벌칙규정 등에 있어 죄형법정주의에 대한 고려와 주민보호를 위한 견제장치나 한계규정이 필요하다는 의견 개진 중앙정부와 자치단체별 입법에 대한 구별 방법과 충돌 시 해결기준 마련이 필요하다는 의견 개진 [소위 발언요지] 자치입법권의 확대는 지방자치법 개정으로 해결 가능할 것 (이채익위원, 1차) 법률에 저촉되지 않는 내용을 모두 규정할 수 있도록 한다면 대통령령이나 시행규칙 등과의 관계에서 법체계 개편을 야기 (변재일위원, 1차) 조례를 대통령령 수준으로 강화하거나 법률로 하는 정도의 규정 필요 (강창일위원, 2차) 자치법률에 의한 과도한 권리제한이나 의무부과, 벌칙제정으로 주민의 권리가 침해되는 경우 이를 보호하기 위한 견제장치나 한계규정이 필요 (정춘숙위원, 3차) 자치입법권의 경우 법령에서 규정하지 않는 부분을 조례로 규정할 수 있는 정도로 확대할 필요 (이철우위원, 3차) 자치법률을 통한 권리제한이나 의무부과, 벌칙제정은 죄형법정주의와 관련되어 있기 때문에 엄격한 해석 필요 (홍일표위원, 3차) 자치법률의 위헌성 심사는 헌재보다 현행과 같이 대법원에서 다룰 필요 (김동철위원, 3차) 지방정부가 제정하는 조례를 법률로 표기한다면‘중앙법률’과‘지방법률’로 헌법에서 명확하게 구분할 필요 (이태규위원, 7차) 중앙정부와 광역정부의 입법을 법률로서 규정하고, 그 외에 나머지 자치 단위는 자치규약으로 규정하는 등 자치단체의 단계나 규모에 따라 구별된 입법형태 필요 (김종민위원, 7차) 중앙정부의 명령·규칙과 지방정부의 조례 등이 충돌하는 경우 해결 방안이나 권한부여 등에 대해 정리할 필요 (이인영위원, 7차) [집중토론 논의경과] 조례에 대한 직접민주주의 요소를 도입하거나 지역적 사항에 대한 내용은 지방에 이양할 필요가 있다는 의견제기 법률제정권 이양 수준에 대해서는 진지한 연구와 고민이 필요하다는 의견 제기 [집중토론 발언요지] 조례에 대한 직접민주주의 요소 도입 필요 (이상민위원) 지방의회의 인사권을 의회가 갖도록 수정할 필요 (전현희위원) 국회와 지방의회의 관계에 관하여 국회의원은 국민 전체의 이익을 대변하고 종전의 지역 관련 사항은 지방의원에 이양해는 것이 합당 (정종섭위원) 법률제정권 이양시 권한을 어느 수준으로 이양할 것인지에 대한 진지한 연구와 고민이 부족 (성일종위원)	[자문위 보고서] (p.261) 중앙정부의 전속적인 입법권을 외교, 국방, 치안 등 한정적으로 열거 중앙정부의 입법사항 외에는 중앙정부와 지방정부가 입법권을 행사 지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정 중앙정부의 법률의 우위를 원칙적으로 보장하되, 지역적 특수성을 반영할 것이 요구되고 위험의 분산을 위하여 다양한 규율이 요구되는 때에는 예외적으로 지방의 법률로 달리 정할 수 있도록 규정 지방의회에게 지방정부의 입법기관으로서의 위상을 부여 [국민대토론회] 자치입법권의 실질적 보장을 위해 법률에 준하는 조례제정권을 지방정부가 갖도록 할 필요 자치입법권의 범위를 현행 “법령의 범위안에서”에서 “법령에 저촉되지 않는 범위안에서”로 확대 개정 필요 조례에 법률적 효력을 줄 경우 법률과 조례의 내용 충돌 시 해결방안 모색할 필요 국회와 지방의회는 민주적 정당성의 정도가 서로 다르므로, 조례의 법적 지위를 법률수준으로 강화하여야 한다는 주장에 반대 [홈페이지] 법률의 범위 안에서 자치규정을 제정하되 법령에 반하는 경우 국무총리와 협의하도록 할 필요 현행 지방자치단체의 입법기능으로 충분

외국 입법례

어떠한 주(州)라도 조약, 동맹 또는 연합을 체결하거나, 나포허가장을 수여하거나, 화폐를 주조하거나, 신용증권을 발행하거나, 금화 및 은화 이외의 것으로서 채무지불의 법정수단으로 삼거나, 권리박탈법, 소급처벌법 또는 계약상의 채무를 침해하는 법률 등을 제정하거나, 귀족의 칭호를 수여할 수 없다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 선박에 대하여 세금을 부과하거나 평시에 군대나 군함을 보유하거나 다른 주(州)나 외국과 협정이나 맹약을 체결할 수 없으며, 실제로 침공당하고 있거나 지체할 수 없을 만큼 급박한 위험에 처해있지 아니하고는 교전할 수 없다.

(미국) 연방헌법 제1조제10항

(독일) 기본법 제28조제2항, 제30조 및 제70조

제28조 (2) 기초 지방자치단체에는 법률의 범위 내에서 지역 공동체의 모든 사안을 자기의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다. 기초 지방자치단체의 연합도 법률상 직무의 범위 내에서 법률이 정하는 바에 따라 자치행정권을 가진다. (후략)

제30조 이 기본법에 별도의 규정이 없거나 이를 허용하지 않는 한, 국가적 권능의 행사와 국가과제의 수행은 주의 소관사항이다.

제70조 (1) 기본법이 연방에 입법권을 수여하지 않는 한 주가 입법권을 가진다.
(2) 연방과 주 사이의 관할의 획정은 전속적 입법과 경합적 입법에 관한 기본법의 규정에 따라 이루어진다.

제24조 연방의 입법은 국민의회가 연방참사원과 공동으로 행사한다.

제95조 (1) 주의 입법권은 주의회에 의해 행사된다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제24조, 제95조제1항

(프랑스) 헌법 제72조

(전략) 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라 지방의회를 통하여 자율적으로 행정권을 행사하고, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다. (후략)

(스위스) 헌법 제49조제1항, 제50조제1항 및 제51조

제49조 (1) 연방법은 이에 저촉되는 주법에 우선한다.

제50조 (1) 지방자치는 주법이 정하는 범위 내에서 보장한다.

제51조 (1) 각 주는 민주적인 헌법을 가진다. 이 헌법은 주민(Volkes)의 승인을 받아야 하고, 유권자의 과반수의 요구에 의해 개정될 수 있어야 한다.
(2) 주헌법은 연방에 의해 보장되어야 한다. 연방은 연방법에 저촉되지 않는 한 주헌법을 보장한다.

(일본) 헌법 제94조

지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.

논의사항		주요내용 및 소위 논의경과	참고 사항
③	자치재정권 확대	[주요 내용] 지방세의 세율·세목 등을 지방자치단체가 조례로 정할수 있도록 하는 지방세조례주의 도입 등 과세자주권 확대 방안 및 지방재정조정제도 규정 여부 [논의 경과] (과세자주권 확대여부) ① 세목과 요율결정을 지방정부에 과감히 이양하고 조세체제를 개편할 필요가 있다는 의견과 ② 재정권 지방이양으로 인한 부익부 빈익빈 현상이 악화된다는 의견 및 ③ 조세법률주의를 유지해야 하고 국세와 지방세 비율만 개편하면 된다는 의견 제시 (지방재정조정제도 도입) ① 균형재정이나 지방재정조정의 헌법적 근거를 마련할 필요가 있다는 의견과 ② 지방정부간 재정조정은 해당 지방의회의 반대로 현실성이 없다는 의견 제시 [소위 발언요지] 교부금 등으로 지방재정을 조정하는 경우 세원발굴이나 세수확보의 노력이 감소되므로 이에 대한 인센티브도 함께 규정할 필요 (이주영위원, 1차) 지방정부에 세목 신설권과 세율 조정권을 부여하더라도 쉽게 사용하기 어려울 것 (변재일위원, 1차) 현행 중앙정부가 교부금을 통해 지방정부를 통제할 수 없도록 조세제도 자체의 개편 필요 (강창일위원, 1차) 과세자치권을 부여하기보다 국세-지방세 구조를 6:4정도로 개편할 필요 (김동철위원, 1차) 조세법률주의의 준수가 중요하며, 지방재정의 확충은 국세와 지방세 배분으로 해결할 필요 (이채익위원, 1차) 세목자체를 광역정부의 세목으로 완전히 개편하고, 광역정부가 시군에 속하는 조정교부금 권한을 넘겨 줄 필요 (백재현위원, 2차) 소득세나 부가세 등을 지방에 이양하는 경우 오히려 지역간 부익부 빈익빈 문제 등 지방격차가 더 발생할 우려가 있으며, 과세권을 잘못 조정할 경우 오히려 큰 혼란을 야기할 우려 (성일종위원, 3차·4차·6차) 과세권을 부여하더라도 지역에 이양할 세목이 없으므로, 국가-지방간 또는 지자체 상호간 재정균형을 헌법에 명시적으로 규정하고 세부사항은 법률로 규정할 필요 (이철우위원, 3차·7차) 자주재원이 강조되면 의존재원이 줄고 지역간 부익부 빈익빈 현상이 발생할 우려가 있으며 지역간 경제적 균등성이 보장되지 않은 상황에서 지방정부간 재정조정은 지역 의회의 반대로 사실상 불가능 (변재일위원, 3차·6차) 인구와 국토에 비례해서 재정조정을 할 수 있는 근거를 마련하고, 국세와 지방세의 재구조화에 대한 별도의 법률적 대안을 마련할 필요 (김종민위원, 4차) “지방정부간 균형재정이 되도록 노력한다” 정도의 규정으로는 현재 중앙정부의 행태가 법률로 정해질 우려가 있으므로 과감한 분권이 필요 (이철우위원, 6차) 실사구시적 측면에서 지방권한 확대에 따른 세금징수나 요율결정권한의 지방 이양을 통해 지방재정의 탄력성 부여가 필요하나, 중앙정부의 인허가권 이양이 선행되어야 하고, 자원의 효율적 배분 측면에서 면밀한 연구가 필요 (성일종위원, 7차) [집중토론 논의경과] 지방분권을 위해 지방의 재정권한의 확대와 조세체재 개편 및 지방재정조정제도 등을 체계적으로 설계되어야 한다는 의견 제기 지방 재정 권한 확대 시 통제방안 마련이 필요하고, 과세권에 대한 헌법사항과 법률사항등을 구분할 필요가 있다는 의견 제기 [집중토론 발언요지] 지방분권의 핵심은 재정이며, 인구가 적은 지방을 위해 지방재정조정제도가 통일성 있게 설계될 필요 (최교일위원) 과세자주권 및 지방세조례주의 보장을 위한 조세 체제 개편 필요 (송기석위원) 지방에 재정 권한 확대 시 자치단체장에 대한 적절한 통제방안 미흡 (이종배위원) 과세권 이양시 어떠한 항목을 이양할 것인지에 대한 진지한 연구와 고민이 부족 (성일종위원) 과세권 관련하여 법률이나 시행령으로 정할 사안과 헌법에 넣어야 될 사항을 정확히 구문하여 논의 진척 필요 (김경협위원)	[자문위 보고서] (p.267) 지방정부가 지방세의 종류와 세율 및 징수방법을 법률로 정할 수 있도록 하여 과세권 보장 상호 연대에 의한 재정조정제도의 근거 마련하여 지방정부의 의견청취 후 법률로 규정 재정건정성 원칙에 의한 수지균형, 법률에 의한 채무관리 등 지방재정운용원칙 규정 [국민대토론회] 지방의 자주재정 및 자기책임의 원리를 실현하기 위하여 자치재정권의 보장 필요 지방정부의 과세자주권을 보장하되, 재정조정 기능 강화를 통하여 지역간 재정격차를 줄일 수 있도록 할 필요 지방세조례주의는 지역 간 재정격차를 심화시키므로 조세법률주의를 유지하되, 강력한 지방재정조정제도를 시행할 필요 현재 지방재정의 문제는 세목 및 세율 등 조세 결정권보다는 세입과 세출 권한의 불일치에 기인한 것이므로 지방세조례주의에 반대 [자유발언대] 지방정부의 예산을 사실상 중앙정부가 통제하여 역할 제한 자치분권형태 자치조세 개헌 필요 지방교부세 교부시 기초자치구까지 교부될 수 있도록 개정 필요 [홈페이지] 재량지출에 대한 재정권은 확대하되 복지예산 등 의무지출에 대한 재정권은 중앙집권적 요소를 강화할 필요 [서면의견] 지방정부의 독립적 재정수입이 보장될 필요 지방자지단체에 자주적인 조세부과권을 부여할 필요 (한국세무사회) [찾아가는 개헌자유발언대] 중앙지방재원이 7:3으로 배분될 수 있는 지방분권 필요

외국 입법례

(미국) 연방헌법 제1조제10항

(전략) 어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다. (후략)

제28조 (2) (전략) 자치행정의 보장은 재정적인 자기책임의 원칙도 포함한다. 이 원칙에는 기초 지방자치단체에 세율결정권과 함께 부여된 경제력과 관련된 조세원이 속한다.

제104조의a (1) 연방 및 주는 기본법이 특별히 규정하지 않는 한 업무의 수행에 필요한 비용을 독립적으로 부담한다.
(2) 연방의 위임으로 주가 집행하는 경우에는 연방은 이에 소요된 비용을 부담한다.

(독일) 기본법 제28조제2항, 제104조의a제1항․제2항

(오스트리아) 재정헌법 제3조제1항

연방입법권은 연방과 주 사이의 과세권한과 부과금 수익을 배분하고, 그 밖에 일반 연방재정에서 주와 지방자치단체에 행정비용에 대한 재정분배금과 특정 목적을 위한 보조금을 지급한다.

(프랑스) 헌법 제34조, 제72-2조

제34조  (전략) 법률은 다음 사항에 관한 기본원칙을 정한다.
- 지방자치단체의 자유행정, 권한 및 재원

제72-2조 (전략) 국가와 지방자치단체간의 모든 권한이양은 그 권한의 행사에 조달되었던 재원의 이양을 수반한다. 지방자치단체의 지출을 증가시키는 모든 권한의 신설 또는 확대는 법률에서 정하는 재원을 수반한다. 법률에 지방자치단체 간 평등을 위한 조정조항을 둔다.

(일본) 헌법 제94조

지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
④	자치단체 사무범위와 보충성 원칙	[주요 내용] 중앙-지방 간 업무범위의 확립과 사무배분의 원칙 (보충성 원칙)의 규정 여부 [논의 경과] 조직, 인사 등에 대한 자치단체의 자율권을 확대하고 보충성 원칙을 명문화할 필요가 있다는 의견이 다수제기 ① 지방조직권의 분권으로 인한 지방정부의 상위직 증가 우려와 ② 사무배분에 있어 헌법사항과 법률사항을 구분할 필요가 있다는 의견도 제기 [소위 발언요지] 조직·재정·권한 등을 지방에 부여하여 지자체 간 경쟁을 유도할 필요 (김동철위원, 1차) 지방조직권의 분권으로 지방정부의 상위직 증가 및 통제·감독의 한계 우려 (변재일위원, 1차) 총액인건비제도로 관리되고 있는 지자체 공무원에 대한 중앙정부의 인사권을 완화할 필요 (이인영위원, 1차) 중앙집권의 역사성과 지리적 특성을 고려할 때 행정 이양 수준의 지방분권이 필요 (성일종위원, 3차) 주민들이 자치적으로 해결할 수 있는 것에 대해서는 중앙정부도 지방정부를 존중한다는 정도의 보충성 원칙 조항을 명문화할 필요(김종민위원, 4차) 광역정부형태의 지방분권 하에서 보충성 원칙이나 자기책임성 원칙을 규정할 필요 (백재현위원, 6차) 조직이나 인적활용 등의 자율권을 보다 확대할 필요 (이인영위원, 6차) 영역별로 중앙과 지방의 권한을 재분배하고 헌법사항과 법률사항을 구분하는 실용적 논의 필요 (하태경위원, 7차) 중앙정부가 관리하는 토지, 도로, 하천 등을 지방정부의 경쟁력 강화차원에서 효율적으로 사용·관리하게 할 필요 (성일종위원, 7차) 보충성 원리 하에서 중앙정부의 명령·법령 등과 지방정부의 조례 등의 충돌이나 권한 부여 문제 등을 정리할 필요 (이인영위원, 7차) [집중토론 논의경과] 지방분권을 위한 보충성원칙을 선언할 필요가 있다는 의견 제기 규제사무 이양에 대한 부작용 및 자치단체장에 대한 통제방안 미흡에 대한 우려 의견도 제기 [집중토론 발언요지] 지방분권에 대한 평가가 제대로 되지 않아 보충성의 원칙이 제대로 이루어질 것인지에 대해 의문이며 지방에 사무를 이양할 때 자치단체장에 대한 적절한 통제방안 미흡 (이종배위원) 보충성 원칙을 헌법상 원칙으로 선언할 필요 (전해철위원) 현행 보건‧환경 등 분야에서의 위임 결과 세수에 신경을 쓰느라 단속, 감독이 제대로 되지 않고, 재정 및 능력이 부족한 자치단체가 많으므로 규제법규의 집행을 지방정부 일선에 대거 이양하는 것에 대해 부정적 (이상돈위원) 시민들의 직접 선출한 위원들로 구성된 감사위원회를 둘 필요 (김종민위원) 선진국의 경우 교육, 경찰, 사법 시스템까지 지방정부가 맡고 있다는 점 고려할 필요 (강효상위원)	[자문위 보고서] (p.254) 정부간 사무배분과 수행은 보충성의 원칙에 따르도록 규정 중앙정부는 법률에서 직접 수행하도록 정한 사무를 제외하고는 지방정부에 위임하여 집행하도록 규정 지방정부는 당해 입법기관이 제정한 법률을 자치사무로 수행하고, 중앙정부 또는 다른 지방정부에서 위임한 사무를 수행 자치사무에 있어 지방정부의 자기책임성을 규정하고 스스로 경비부담하고 위임사무의 경우 정부에서 부담 지방정부에게 자치조직권을 부여하여 조직·인사·권한·선거, 기관구성과 운영 등에 대해 지방정부의 법률로 규정 [국민대토론회] 사무배분의 보충성 원칙을 규정하여 지방 사무를 보다 분명히 정할 필요 지방의 사무에 대한 포괄적 권한 이양을 통해 보충성 원칙을 실질화 할 필요 입법권·재정권·사법권은 원칙적으로 지방에 속하고, 예외적으로 중앙에 의하여 제한될 수 있다는 규정 신설 필요 자치단체의 조직 및 인사권한에 관한 법령상 제한을 완화할 필요 [외국 입법례] 독일기본법 제23조제1항, 스위스헌법 제5a조에 보충성 원칙 규정

외국 입법례

(독일) 기본법 제23조제1항

유럽 통합을 실현하기 위하여 독일연방공화국은 민주적, 법치국가적, 사회적, 연방주의원칙과 보충성의 원칙을 존중하며, 기본법과 본질적으로 동등한 기본권 보호를 보장하면서 유럽연합의 발전에 기여한다. 연방은 이를 위하여 연방참사원의 동의를 요하는 법률로 주권을 이양할 수 있다. 유럽연합의 창설 및 기본법의 내용을 변경, 보완하거나 이를 가능하게 하는 규정의 변경에는 제79조제2항 및 제3항이 적용된다. 국가 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다.

(스위스) 헌법 제5a조

국가 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다.

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
⑤	지방분권 선언	[주요 내용] 총강 등에 지방분권에 관한 선언규정 신설 여부 [논의 경과] 지방분권 강화를 위해 헌법에 지방분권국가를 선언하는 것이 필요하다는 의견이 다수제기 ① 국가전략의 문제로 신중히 검토할 필요가 있다는 의견과 ② 현행 통치구조하에서는 “지방분권국가를 지향한다”정도로 수정할 필요가 있다는 의견 및 ③ 연방제 수준의 지방분권이 아니라면 헌법에 반영할 필요가 없다는 의견 제시 [소위 발언요지] 중대한 의미를 지닌 것으로 전향적 검토 필요 (이채익위원, 1차) 국가전략을 사실상 결정하는 문제로 지금까지의 지방자치 성과에 대한 재검토 필요 (이태규위원, 1차) 전문이나 제1조에 반영 필요 (백재현위원, 1차·6차) 지방분권 선언을 전제로 구체적 내용 검토 필요 (강창일위원, 1차) 현재 이미 지방분권국가로 이를 명시하는 것 (김종민위원, 7차) 연방제 수준까지 지방분권을 하지 않는다면 헌법에 반영할 필요가 없을 것 (하태경위원, 7차) 외교, 통일, 안보 등을 중앙정부가 수행하는 통치구조 하에서는“지방분권국가를 지향한다”정도로 수정할 필요 (성일종위원, 7차) [집중토론 논의경과] 지방분권 선언이 필요하다는 의견과 균형발전도 함께 선언되어야 한다는 의견 제기 [집중토론 발언요지] 분권과 함께 균형발전이 선언될 필요(이상민위원) 지방분권 선언규정이 앞으로의 구체적 입법 과정에 많은 지향점을 줄 수 있으므로 꼭 필요(전해철위원)	[자문위 보고서] (p.253) “대한민국은 지방분권 국가이다”를 총강(1조)에서 신설 (기본권분과) “대한민국은 분권형 국가를 지향한다”로 규정 [국민대토론회] 지방분권 강화를 위해 지방분권국가 명시 필요 “분권형 국가를 지향한다” 정도로 명시 필요 지방분권국가는 제도보장 사항으로 헌법원리에 두는 것은 문제 [외국 입법례] 독일기본법 제20조제1항, 프랑스헌법 제1조제1항 , 스위스헌법 제1조 등에 지방분권 또는 연방국가 규정

외국 입법례

(독일) 기본법 제20조제1항

독일연방공화국은 민주적이고 사회적 연방 국가이다.

(프랑스) 헌법 제1조제1항

프랑스는 비종교적· 민주적· 사회적· 불가분적(indivisible) 공화국이다. 프랑스는 출신· 인종· 종교에 따른 차별 없이 모든 시민이 법률 앞에서 평등함을 보장한다. 프랑스는 모든 신념을 존중한다. 프랑스는 지방분권으로 이루어진다.

(스위스) 헌법 제1조

스위스 국민과 취리히(Zurich), 베른(Berne), 루체른(Lucerne), 우리(Uri), 슈비츠(Schwyz), 오프 발트(Obwald), 니트발트(Nidwald), 글라루스(Glaris), 추크(Zoug), 프라이부르크(Fribourg), 졸로 투른(Soleure), 바젤슈타트(Bâle-Ville) 및 바젤란트(Bâle-Campagne), 샤프하우젠(Schaffhouse), 아펜첼 아우터 로덴(Appenzell Rhodes-Extérieures) 및 아펜첼 이너 로덴(Appenzell RhodesIntérieures), 세인트 갈(Saint-Gall), 그리손(Grisons), 아르가우(Argovie), 투르가우(Thurgovie), 티치노(Tessin), 파트(Vaud), 팔라이스(Valais), 뇌샤텔(Neuchâtel), 제네바(Genève) 및 쥐라 (Jura) 주는 스위스 연방을 구성한다.

논의사항		주요내용 및 소위 논의경과	참고 사항
⑥	지방정부 용어 및 지방자치단체 종류	[주요 내용] 지방정부 또는 자치정부 용어의 사용 및 지방자치단체 종류 규정 여부 [논의 경과] (지방정부 명칭사용) ① 지방자치단체 대신 ‘지방정부’명칭 사용이 필요하다는 의견이 다수 제기되었으나, ② 지방정부 대신 ‘자치정부’표현이 적절하다는 의견도 제기 (지방자치단체 종류 및 체제) ① 광역·기초자치정부 형태로 두자는 의견과 ② 지방행정체계 개편과 연관하여 현실적 여건을 고려할 필요가 있다는 의견 및 ③ 법률로 개정할 수 있도록 하자는 의견 등이 제기 [소위 발언요지] 지방자치단체 대신 지방정부라는 용어 사용 필요 (강창일위원, 1차) 제주특별자치도의 경우 원래 취지대로 운영되지 않고 있어 헌법적 지위부여 요구가 있는데, 오히려 지방분권이 획기적으로 이루어진다면 특별자치가 필요하지 않을 것 (강창일위원. 1차) 행정구역 개편에 탄력성 보장을 위해 도·시·군·자치구의 명칭보다 지방정부에 광역자치정부와 기초자치정부를 두도록 조문화할 필요 (김종민위원, 4차) 지방정부의 개념을 선취하고 낮은 수준의 지방정부의 운영으로부터 장기적으로 높은 수준의 지방정부의 운영으로 발전할 수 있는 기반을 마련할 필요 (이인영위원 6차·7차) 현행 17개 시도체제는 광역정부 형태로 보기 어려우며 헌법에 지자체 형태를 규정할 경우 법률로 수정할 수 있도록 할 필요 (백재현위원, 6차) 현행 17개 시도체제를 5개 정도로 줄일 필요 (이철우위원, 6차) 헌법에 지방행정체제를 2단계로 축소하여 규정하는 것에 대해 현실적 개편 가능성 등을 고려할 필요 (이주영위원, 6차) 영·호남 소위 ‘전라남ㆍ북도’, ‘경상남ㆍ북도’라는 명칭을 폐지하는 행정대개편이 지방분권의 전제조건 (이종구위원, 7차) 주민자치의 자존감, 주민자치의 주권의식을 표현하기 위해 지방정부보다 자치정부로 표현할 필요(김종민위원, 7차) 지방자치단체의 종류는 법률로 규정할 사항으로 헌법에 규정할 필요가 없을 것 (하태경위원, 7차) 지방분권, 지역분권, 자치분권의 용어 정리가 필요 (이인영위원, 7차) [집중토론 논의경과] 광역 및 기초단체별 역할이나 용어 구분이 필요하다는 의견과 광역정부의 틀 속에서 지방자치단체가 지방자치의 형태를 스스로 결정할 필요가 있다는 의견 제시 [집중토론 발언요지] 자치조직권과 관련하여 지방정부 형태에 대한 주민들의 의사결정권 논의 필요 (김종민위원) 지자체 형태에 관하여 광역은 지방정부가 되고 기초는 지역 공동체로서 주민자치단체로 하는 등 두 가지 형태 제안 (이종배위원) 광역정부 형태의 틀을 헌법에 넣어 상징적으로 방향성을 제시하고, 지방자치의 형태는 기관통합형 등 다양하게 스스로 결정할 수 있도록 할 필요 (백재현위원)	[자문위 보고서] (p.2 54) 지방정부 용어 사용 지방정부의 종류는 현재 주민의 공동체단위를 존중하되, 변경하고자 할 때에는 주민의 동의절차를 거쳐 법률로 정하도록 제도화 [국민대토론회] 지방정부라는 표현으로 양자간 대등·협력관계 정립 필요하다는 의견 개진 지방자치단체 종류 헌법 명시 필요하다는 의견과 불필요하다는 의견 개진 제주특별자치도의 경우 헌법에 별도로 규정할 필요 [홈페이지] 지방자치단체를 지방정부로 개칭하고 광역시를 폐지할 필요 [서면의견] 제주특별자치도의 법적지위를 헌법에 반영할 필요 (제주특별자치도의회) 지방자치단체를 광역과 기초 2종으로 하고 법률로 규정 [찾아가는 개헌자유발언대] 마을공동체까지 적극적으로 활동할 수 있는 지방분권 강화 필요 [외국 입법례] 독일기본법 제20조제1항, 프랑스헌법 제1조제1항, 스위스헌법 제1조 등에 지방분권 또는 연방국가 규정

외국 입법례

각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다.

(독일) 기본법 제28조제1항

(프랑스) 헌법 제72조

공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. (후략)

(이탈리아) 헌법 제114조

공화국은 시, 도, 대도시, 주, 국가로 구성된다. 시, 도, 대도시, 주는 헌법에 규정된 원칙에 따라 조례와 권한 및 기능을 가진 자치단체이다. (후략)

(일본) 헌법 제92조

지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
⑦	주민자치권 신설및 지방사법기관에 대한 주민통제	[주요 내용] 주민의 지방사무에 대한 권리 또는 지방자치의 연원으로서 주민자치권의 신설 여부 및 지방사법기관에 대한 주민통제 [논의 경과] (주민자치권 신설) ① 지방자치의 기본적 내용으로 주민자치권을 헌법에 규정하자는 의견이 다수 개진되었으나 ②국민주권과 같은 수준으로 주민자치권을 헌법에 규정하는 것은 타당하지 않다는 의견도 제시 (사법에 대한 주민통제) 지방법원·검찰·경찰의 장에 대한 주민 직선제에 대해 부정적 의견이 제기 [소위 발언요지] 지방검찰청장·경찰청장에 대한 주민직선제 도입시 재정적 도움이 되는 지역 이권을 가진 자들과 연계될 우려 (성일종위원, 3차) 지방법원장 직선제 문제는 사법 전체적 틀 내에서 신중한 논의 필요 (정춘숙위원, 3차) 경찰은 지방행정의 일환으로 지방경찰청장을 직선으로 선출하는 것은 부적절 (김동철위원, 3차) 지방검찰청장·경찰청장 직선제로 정파적 성격을 띠고 지역사회에서 어느 특정 인맥에 의해서 좌우될 우려 (변재일위원, 3차) 주민자치권이 지방자치의 기본으로 ‘지방자치권이 주민에게서 나온다’는 내용이 지방자치의 맨 앞에 규정될 필요 (김종민위원, 4차) 자치를 할 수 있는 틀 자체를 기본권으로 볼 수 있도록 주민자치권 자체를 기본권에 포함시킬 필요 (백재현위원, 6차) 국민주권 안에 민주주의를 구현하는 방법으로 지방자치가 포함되는 것으로 국민주권주의와 같은 수준으로 주민자치권을 규정하는 것은 부적합 (하태경위원, 7차) 국민주권의 중요한 영역으로 주민자치권을 명시하는 것이 국민주권을 보다 풍부하게 하고 구체화할 것 (김종민위원, 7차) [집중토론 논의경과] 법원 등에 대한 직선제 등으로 토착화의 부작용 우려 [집중토론 발언요지] 법원, 경찰, 사법의 문제는 전국적인 통일성이 필요 (최교일위원) 지방법원·검찰·경찰의 장 직선시 토착화 우려되므로 신중한 접근 필요 (홍일표위원)	[자문위 보고서] (p.254, p.276) 주민이 지방사무에 대해 자치권을 가지고 직접 또는 지방정부 기관을 통해 행사하도록 규정 지방법원장, 지방검찰청장, 지방경찰청장에 대한 주민 직접 선출 및 법관에 대한 주민 소환 규정 [국민대토론회] 지역균형발전, 주민참여 활성화 및 국가에 대한 직접청구권 도입을 위한 주민자치권 신설 필요 자치권은 자치단체에 주는 것이지 주민 개인에게 부여하는 사례는 없다는 의견 개진 [외국 입법례] 주민자치권을 기본권으로 직접 인정한 사례는 찾을 수 없으나 노르웨이헌법 제49조, 헝가리헌법 제29조 등에 주민이 지방정부의 기구를 구성할 권리를 규정한 사례 존재 ※ 2소위(사법부) 논의사항 : 검사장 등 직선제 주권자의 의사를 반영하자는 의견과 검찰 등의 정치화를 우려하여 반대하는 의견 제시

외국 입법례

(노르웨이) 헌법 제49조

제49조 (전략) 주민들은 민주적으로 선출되는 지방기구를 통해 지방행정을 수행할 권리를 가진다. 민주적으로 선출되는 지방기구의 수준과 관련한 구체적인 규정은 법률로 정한다.

(헝가리) 헌법 제29조제2항

제29조 (2) 헝가리에 거주하는 민족은 지역적 및 전국적 자치정부를 설립할 권리를 가진다.

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
⑧	지역대표형 양원제	[주요 내용] 지방의 의사를 대변할 수 있는 지역대표형 상원의 도입 여부 [논의 경과] ① 국회 내 지방을 대변할 수 있는 상원을 도입할 필요가 있다는 의견과 ② 현행 지역구 의원과 대표성이나 역할 등에서 구분이 곤란하여 불필요하다는 의견으로 토론 양원제 도입이 불필요한 논쟁을 야기할 수 있으므로 제2국무회의 도입으로 대신하자는 의견 제기 [소위 발언요지] 지역대표형 상원의원이 현재 의원과 지자체 등과 지역 대표성의 차이점이 있는지와 일반국민의 공감대가 있는지 의문 (정춘숙위원, 3차) 지방의 균형 발전과 국회권력의 분권을 위해 국회 내 지방을 대변할 수 있는 상원 도입할 필요 (백재현위원, 4차·6차) 자문위안과 같은 지역대표형 상원의원 도입 필요 (강창일위원, 7차) 현재 지역구 의원은 주민의 대표이자 지역의 대표로 지역대표형 상원의원과 역할이나 위상부분에서 차이를 구분하기 곤란 (이태규위원, 7차) 상원을 도입할 경우 국회의원 수 증가 등 논쟁 우려가 있으므로 제2국무회의 도입 등으로 지방의 이해를 대변할 필요 (김종민위원, 7차) 국방, 외교, 산업 분야 등도 사실상 중앙과 지역과 연결이 되어 있어 상하양원이 각각 대표하는 주민과 국민을 구분하기 곤란 (성일종위원, 7차) [집중토론 논의경과] 상원 신설시 지자체 단위 및 규모 설정 등의 선결문제 해결이 필요하다는 의견 제기 국회의 비대화 및 현행 국회의 지역대표성 등을 고려할 필요가 있고 제2국무회의제도로 대신할 수 있다는 의견도 제기 [집중토론 발언요지] 양원제의 현실성 논란이 있으나 제2국무회의 제도가 실질적인 지역대표 또는 상원 역할을 할 수 있게 할 필요 (송기석위원) 상원 신설시에 적절한 지자체의 단위 및 규모 설정이 선결될 문제 (정종섭위원) 우리 국민은 국회의 비대화를 비판하고 있어 상원 신설이 지지받지 못할 우려 있으며, 현행 국회도 지역대표성에 충실하고 있다는 점 고려할 필요 (홍일표위원)	[자문위 보고서] (p.271) 권역별 지역의 주민을 대표하는 50인 이하 상원 신설 지방자치 및 지역주민의 이해와 관련된 하원의 의결은 상원의 동의 필요 (기본권분과) 양원제 도입 필요, (정당·선거분과) 도입 신중 또는 다른분과의견 반영 [국민대토론회] 수도권 중심의 국정운영 방지를 위해 지역대표형 상원을 도입할 필요 국회에 대한 국민정서가 우호적이지 않은 상황에서 양원제 도입은 시기상조 [홈페이지] 양원제를 도입할 경우 국론분열과 신속한 국가정책 결정 지연 우려 ※ 2소위(입법부) 논의사항 : 양원제 지방분권, 상호 견제와 균형 등을 위하여 도입에 찬성하는 의견과 국민공감대 부족 등으로 유보하자는 의견 개진

외국 입법례

경제개발협력기구(OECD) 35개국 현황(2016년)

구 분		대표성	인원수	임기	선출방식	투표방식
미국	상원	각 주 대표	100명	6년(2년마다 1/3 개선)	주민 직선	다수대표제
	하원	국민대표(인구비례)	435명	2년	주민 직선	다수대표제
영국	귀족원	귀족대표	약 800명	임기 없음	총리 제청/국왕임명	-
	평민원	주민대표	650명	5년	주민 직선	다수대표제
독일	연방참사원	각 주 대표	69명	주정부 판단에 따름	주정부 임면	-
	연방의회	국민대표	598명(재적 631명)	4년	주민 직선	독일식 연동형 비례대표제
오스트리아	연방참사원	각 주 대표	61명	5~6년(주마다 차이)	주의회 간선	-
	국민의회	국민대표	183명	5년	주민 직선	비례대표제
프랑스	상원	지역대표	348명	6년	선거인단 간선	15만명 선거인단이 간선
	하원	국민대표	577명	5년	주민 직선	다수대표제

상원의 기능 및 선출방식

구 분	해당 국가
양원제	미국, 영국, 독일, 오스트리아, 프랑스, 일본 등 19개국
단원제	핀란드, 노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 뉴질랜드, 이스라엘 등 16개국

	2

헌법개정절차

가. 헌법개정절차 관련 쟁점

가		헌법개정절차 관련 쟁점

(1) 현행 헌법

제10장 헌법개정

제128조 ①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.

②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.

제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.

제130조 ①국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.

②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.

③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

(2) 주요내용 및 논의경과

논의사항		주요내용 및 소위 논의경과	참고 사항
①	헌법개정안에 대한 국민발안제 도입	[주요 내용] 헌법개정안에 대한 국민발안제 도입 여부 및 도입 시 발의 요건과 절차 [논의 경과] 직접민주주의와 국민 주권 실현을 위해 헌법개정안에 대한 국민발안제 도입에는 대체로 공감 ① 국민발안 도입 시 국회의 심의 여부, 수정 가부 등 심의절차에 대한 검토가 필요하다는 의견과 ② 국민발안이 국회를 거치지 않는 경우 특정 이익단체의 악용으로 인해 재정 낭비 및 국력 소모 우려된다는 의견 제기 [소위 발언요지] 특정 이익집단의 국민발안 악용 시 국회에서 부결할 수 있는 장치 필요 (김동철위원, 1차) 국민발안제를 도입하되, 국회에서 심의를 거쳐 국민투표에 부치도록 할 필요가 있으며, 발의 유권자 수 요건을 갖추려면 사실상 특정 이익집단의 이해를 대변하는 경우가 많을 우려 (변재일위원, 1차) 국민발안을 국회에서 수정할 수 있는지 검토 필요가 있으며 이익집단의 악용은 국민의 보편적 상식에 의해 평가 받을 수 있을 것 (이태규위원, 1차) 비상한 상황에서 직접 민주주의적 참여가 필요한 헌법개정안의 국민발의는 국민주권 실현을 위한 제도적 장치로서 반드시 필요 (김종민위원, 2차·4차) 100만 명이 발안하는 경우 국회를 거치지 않고 바로 국민투표에 부치도록 하는 경우 현실적으로 재정 낭비, 국력 소모가 될 우려 (강창일위원, 4차) [집중토론 논의경과] 국민의 민의를 발의하기 위해 개헌 발안권을 도입이 필요하다는 의견제시 국민발안의 악용가능성 및 부작용 등도 고려할 필요가 있고, 국민 발안에 대한 국회의 점검과정이 필요하다는 의견도 제기 [집중토론 발언요지] 개헌 실현가능성이 어렵게 되어 있어 국민들의 관심도 적으므로 국민 참여에 의한 개헌 추진을 위해서는 개헌발의권이 꼭 회복될 필요 (김종민위원) 특정 이익집단의 국민발안 악용이 현실적으로 우려되며, 국민발안에 따른 개헌안에 대해서 대의민주주의 기관으로서 국회의 점검과정이 반드시 필요 (강효상위원) 여야 간의 대립으로 민의를 제대로 반영하는 개헌이 어려운 상황일 때 다수 국민의 의사가 무시되지 않도록 국민들이 직접 나서서 헌법 개정을 발의하고 국민의 총의로 실제로 헌법 개정을 할 수 있도록 한 자문위안은 바람직하고 합리적 (천정배위원) 국민투표는 찬반만 묻게 되므로 대의기관의 토론이 없고 상식선을 벗어나는 결정을 하는 경우도 적지 않은 등 부작용이 있어 국민투표만으로 결정하는 것이 적절한지에 대해 의문 (이상돈위원) 선거권자 60만을 기준으로 개헌안발의를 인정하는 경우에 오해 등으로 인해 60만 이상의 국민이 서명을 함으로써 국가적 자원을 모두 동원하는 국민투표를 시행하게 되는 일이 일어날 수 있으므로 발의요건에 대해 보다 진지한 고민이 필요 (이재정위원)	[자문위 보고서] (p.273) 60만명 이상의 국회의원선거권자 헌법개정안 발의권 규정 헌법개정안에 대한 발안은 국회투표 없이 공고 후 6개월 이후 1년 이내 국민투표에 회부하여 투표자 과반수 찬성으로 확정 (기본권분과) 선거권자 2/100이상 발의 [국민대토론회] 헌법에 대한 국민발안제 도입 필요 실효성이 약하므로 헌법에 국민발안 명시는 신중한 논의 필요 선동이나 변덕 등의 문제에 대한 취약성을 감안하여 설계 필요 헌법발안 청구요건으로 유권자 60만명 제안 [자유발언대] 개헌과정에 실질적 국민 참여 방안 마련 필요 [홈페이지] 정당, 단체, 개인의 발의권 허용 필요 최소 9개시도 이상, 20만명 이상 유권자로 특정 지역의 국민의사 왜곡 방지 필요 [서면의견] 국회의원 선거권자1/4 이상 발의 명문화 헌법개정안 마련을 위한 시민회의 설치법률 제안 (윤소하의원 소개 청원) ※ 2소위(입법부) 논의사항 : 법률안 국민발안 대의민주주의 흠결보완을 위해 도입하자는 의견과, 재정부담·포퓰리즘 등의 부작용을 우려하는 의견 개진

헌법개정안 발의권 연혁

제헌-1차 (1948-1954)	∘ 대통령 또는 국회(양원제일 경우 양원 각각) 재적의원 1/3 이상 제안
2차-4차 (1954-1962)	∘ 대통령, 민의원 또는 참의원재적의원 1/3, 민의원선거권자 50만인 이상 제안
5차-6차 (1962-1972)	∘ 국회재적위원 1/3 또는 국회의원선거권자 50만인 이상 제안
7차~현행 (1972-)	∘ 대통령 또는 국회 재적의원 과반수 제안

현행 헌법과 자문위안 비교

구분		발안		공고		국회의결			국민투표
현행		재적의원 과반수 또는 대통령		대통령 20일 이상 공고	60일 이내	재적의원 2/3 이상 찬성	30일 이내		선거권자 과반 투표, 투표자 과반 찬성
지방분권분과 자문위안		국회의원 선거권자 60만 명 이상		대통령 20일 이상 공고	6개월 이후 1년 이내				투표자 과반 찬성
		재적의원 1/3 이상			60일 이내	재적의원 2/3 이상 찬성		(30일 이내 60만명 이상의 국민투표 청구가 있는 경우)	투표자 과반 찬성
								청구일부터 90일 이내

구분	대통령 발의권	국민발안 요건	국민발안안 국민투표 회부기간	국민투표 가결요건	국회의결안 국민투표 청구요건
지방분권 분과	삭제	60만명 이상	공고 후 6개월 이후 1년 이내	투표자 과반 찬성	60만 명 이상
기본권 분과 (직접민주제 합동회의)	삭제(찬반의견)	선거권자 2/100 이상	공고 후 3개월 이내	선거권자 과반 투표, 투표자 과반 찬성	-

지방분권 분과안과 기본권 분과안의 차이

외국 입법례

연방의회는 양원의원의 3분의 2가 이 헌법에 대한 수정의 필요성을 인정할 때에는 헌법수정을 발의해야 하며, 또는 모든 주의 3분의 2 이상의 주(州) 의회의 요청이 있을 때에는 수정발의를 위한 헌법회의를 소집하여야 한다. (후략)

(미국) 연방헌법 제5조 : 연방의회 양원의원 3분의 2 또는 모든 주(州) 중 3분의 2이상 요청 있을 때 수정발의를 위한 헌법회의 소집

(독일) 기본법 제79조제1항 : 문언을 명시적으로 변경 또는 보완하는 법률에 의하여 개정

(1) 기본법은 문언을 명시적으로 변경 또는 보완하는 법률에 의하여만 개정될 수 있다. 평화규정, 평화규정의 준비 또는 점령법적 질서의 폐기를 대상으로 하거나 또는 연방공화국의 방위에 기여하도록 규정된 국제법적 조약에 있어서는 기본법의 규정이 조약의 체결 및 발효에 반하지 아니함을 해명하기 위해서는 이 해명에 국한되는 기본법 문언의 보충으로 충분하다.

(프랑스) 헌법 제89조 :총리의 제안을 받아 대통령과 의회가 발의

대통령과 의회는 총리의 제안을 받아 헌법개정안을 발의할 권한을 가진다. (후략)

(스위스) : 법률제정 절차에 의하되, 유권자 10만명은 공고된 발안안에 대한 개정안 발안 가능

제192조 (2) 연방헌법 및 연방헌법에 의거한 법률이 달리 규정하지 아니하는 한, 연방헌법은 법률제정 절차에 의하여 개정한다.

제138조 (1) 투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 전면개정을 발안할 수 있다.
(2) 위 발안은 국민투표에 회부한다.

제139조 (1) 투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 부분 개정을 발안할 수 있다.
(2) 연방헌법의 부분개정을 위한 국민발안은 일반적 발안 또는 초안의 형식을 가질 수 있다.

(일본) 헌법 제96조제1항 : 각 원 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발안

헌법의 개정은 국회가 각 원의 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발의하고, 국민에게 제안하여 그 승인을 거쳐야 한다. (후략)

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
②	대통령의 개헌안 공고시점	[주요 내용] 현행헌법에 부재한 대통령의 개헌안 공고시점 명문화 여부 [논의 경과] 제안된 개헌안에 대하여 대통령이 즉시 공고하도록 할 필요 [소위 발언요지] 개헌안 공고시점은 즉시로 하는 것이 당연 (김동철위원, 1차) 현행 헌법규정상으로는 대통령이 개헌에 반대하는 경우 개헌안에 대한 공고시점을 계속 지연할 우려 (변재일위원, 1차)	[자문위 보고서] (2014년 자문위안) 현행 규정에서 공고시점이 명확히 규정되어 있지 않은 점을 개선하기 위해 제안된 헌법개정안에 관하여 대통령이 즉시 공고하도록 규정

논의사항		주요내용 및 논의경과	참고 사항
③	개헌절차 연성화	[주요 내용] 조문별 개헌절차 이원화 등 개헌절차의 연성화 방안 도입 여부 [논의 경과] 헌법조문별 개헌절차의 이원화의 필요성에 공감 이원화하는 경우 경성·연성조항의 구분기준 및 개정 요건과 절차에 대한 검토 필요 [소위 발언요지] 시대정신을 담기위해 연성헌법체제로의 개정이 필요하며, 국민투표를 생략하는 경우 해당 조항들을 부칙에 열거할 필요 (백재현위원, 1차·6차) 개헌절차 이원화를 통해 내용에 따라 경우에 따라 국회 의결만으로 개정할 필요 (김동철위원, 1차) 헌법조항의 중요도에 따라 기본권 확대 등 내용은 연성으로 하고 중요한 내용은 경성으로 하는 등 이원화 필요 (변재일위원, 1차) 개헌절차를 이원화할 경우 해당 조항을 구분하여 정리 필요하며, 정부형태, 기본권 등은 경성화 필요 (이인영위원, 2차) 기본권 조항은 부칙에 명시하여 개헌절차를 연성화할 필요 (이주영위원, 1차) 기본체제, 정부형태, 분권국가 등은 경성으로, 기본권 확장, 시의성 있는 이슈 등은 연성헌법 형태로 개헌 필요 (이철우위원, 1차) 법률개정으로 인한 위헌 문제 해소를 위해 법률 개정시 개헌을 같이 할 수 있는 방안 검토 필요 (이철우위원, 2차) [집중토론 논의경과] 연성헌법의 도입이 필요하며 조항별로 구분할 필요가 있다는 의견 제시 [집중토론 발언요지] 중요하지 아니한 조항에 대해서는 연성조항으로 두어 여건 변화에 따라 대응할 수 있도록 할 필요 (정종섭위원) 경성헌법으로 해야 될 것과 연성헌법으로 해야 될 것들을 명확히 구분할 필요 (김경협위원) 국회의 3분의2 의결만으로라도 개헌할 수 있는 연성헌법 체계 도입 필요 (백재현위원)	[자문위 보고서] (p.273) 국회의원이 발의한 헌법개정안은 국민투표없이 확정, 60만명 이상의 요구가 있는 경우 국민투표 실시 조문별로 헌법개정절차 구분은 곤란하다는 의견 [국민대토론회] 일부 조항은 일반법률처럼 개정할 필요 헌법개정절차의 연성화 논의 필요 투표자의 과반수와 과반수 시‧도의 찬성으로 결정하고, 시‧도내 주민투표 결과를 시‧도의 결정으로 간주하는 방안 검토 조문별로 나누어 투표하는 방안 건의 [자유발언대] 개별 항목별 찬‧반 표시 통한 개헌 필요 [홈페이지] 대통령이 제안한 개헌안을 국회에서 의결하는 것은 부당하므로 주권자인 국민의 투표로 확정할 필요

입법조사처 의견

헌법규정의 중요도에 따라 그 절차를 달리하는 국가로는 스페인, 아이슬란드, 우크라이나 등이 있음.

조문	개정 요건
∘ 헌법전체, 서문, 기본권 및 공적자유, 왕권	∘ 양원의 각 2/3
∘ 그 외	∘ 양원의 각 3/5

- 스페인

※ 국민투표는 임의사항으로, 의회 승인 후 15일 이내에 어느 한 원의 의원 1/10 이상이 국민투표를 요구 시 실시

- 아이슬란드: 제62조 국교의 지위 규정을 개정하려면 의회 통과 후 국민투표 실시

조문	개정 요건
∘ 인간․시민의 권리와 자유, 우크라이나 독립성과 영토보전	∘ 인간‧시민의 권리나 자유를 폐지‧축소하거나 독립성과 영토보전을 침해하는 개헌 불가
∘ 총강, 선거 및 국민투표, 개헌절차	∘ 대통령, 재적의원 2/3 발의, 국민투표 실시
∘ 그 외	∘ 대통령, 재적의원 1/3 발의, 국민투표 미실시

- 우크라이나

개헌절차를 헌법조문별로 달리할 경우 단계별 고려사항
① 헌법개정 불가사항이 있다면 이를 명시
② 국민투표를 거쳐야 하는 개정사항을 구체적으로 명시

- (예시) 권력분립원리에 관한 사항, 지방분권에 관한 사항, 주권의 제약이나 영토의 변경 등 국가안위에 관한 사항, 국민의 기본권을 제한하거나 의무를 부과하는 사항

③ 국회의결만으로 개정하는 경우라도 일정 경우 예외적으로 국민투표를 할 수 있도록 장치를 마련하는 것도 고려

④ 국회의결만으로 개정하는 경우 다수당만의 의사로 개헌이 이루어지지 않도록 가중정족수(재적 2/3 이상) 필요

외국 입법례

(미국) 연방헌법 제5조

(전략) 어느 경우에나 연방의회는 4분의 3의 주(州)의 주(州)의회 또는 헌법회의에서의 비준이라는 두 가지 방법 중 하나를 정할 수 있고, 위 방법에 따라 비준되는 때에는 사실상 이 헌법의 일부로서 효력을 발생한다. (후략)

(독일) 기본법 제79조제2항

(2) 이러한 법률은 연방의회 재적의원의 3분의 2의 찬성과 연방참사원의원 투표의 3분의 2의 찬성을 필요로 한다.

(전략) 정부제출 또는 의원발의의 헌법개정안은 양원에서 제42조 셋째 문단에 정한 기간 내에 심의하여야 하고, 양원에서 동일한 내용으로 표결되어야 한다. 국민투표에서 승인되면 개정의 효력이 발생한다.
다만, 대통령이 정부제출 헌법개정안을 양원합동회의에 제출하기로 결정하는 경우에는 위 개정안은 국민투표에 회부되지 아니한다. 이 경우, 개정안은 유효투표의 5분의 3 이상을 획득함으로써 가결된다. (후략)

(프랑스) 헌법 제89조

제193조 (1) 헌법의 전면개정은 국민투표로, 또는 양 의회 중 어느 한 의회가 발의하거나 연방의 포고로 결정할 수 있다.
(2) 국민투표로 발의하거나 양 의회의 의견이 일치하지 아니하는 경우에는 국민투표로 전면개정의 여부를 결정한다.

제194조 (1) 연방헌법의 부분개정은 국민투표로 발의하거나 연방의회의 포고로 결정한다.

제195조 전면적 또는 부분적으로 개정된 연방헌법은 국민 및 주가 승인하는 즉시 효력을 발한다.

제142조 (1) 국민투표에 회부된 안건은 투표자의 과반수 찬성으로 채택한다.
(2) 국민투표 및 주투표에 회부된 안건은 국민 투표의 과반수 찬성 및 주의 과반수 승인으로 채택한다.

(스위스) 헌법 제193조제1항 및 제2항, 제194조제1항, 제195조, 제142조제1항 및 제2항

(일본) 헌법 제96조제1항

헌법의 개정은 국회가 각 원의 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발의하고, 국민에게 제안하여 그 승인을 거쳐야 한다. 이러한 승인에는 특별 국민투표 또는 국회가 정하는 선거 시 행하여지는 투표에서 과반수의 찬성을 필요로 한다.